土地儲備貸款關(guān)閘 地方將發(fā)債補“錢袋”

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 胡健    

◎每經(jīng)記者 胡健

地方政府借助土地儲備向銀行獲取貸款的通道已經(jīng)關(guān)閉。

2月23日，財政部網(wǎng)站發(fā)文規(guī)范土地儲備和資金管理。這份財政部聯(lián)合國土資源部、中國人民銀行、銀監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（以下簡稱通知）明確，自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款。

在地方財政收支中，土地的收支、涉地融資成為主要彈性環(huán)節(jié)，財稅專家向《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，新規(guī)會提高土地儲備資金的使用效率，也使得地方政府收支更加清晰，土地開發(fā)從地方政府的一個融資工具，變成它的一個“負擔”。

民生固收分析師李奇霖告訴記者，未來土儲機構(gòu)的前期開發(fā)業(yè)務(wù)將采用“政府購買服務(wù)”的形式，城投作為項目承接主體參與土地前期開發(fā)。

土地開發(fā)變成“負擔”

此次通知明確，自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款。土地儲備機構(gòu)新增土地儲備項目所需資金，應(yīng)當嚴格按照規(guī)定納入政府性基金預(yù)算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國家核定的債務(wù)限額內(nèi)通過省級政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決。

春節(jié)前，財政部發(fā)布《關(guān)于做好2016年地方政府債券發(fā)行工作的通知》，對地方政府新增債券額度、發(fā)行節(jié)奏及置換范圍等方面作出規(guī)定。

此次財政部等四部委對土地儲備和資金管理進行規(guī)范，同樣是為了規(guī)范地方政府舉借債務(wù)的行為。

中國農(nóng)業(yè)銀行首席經(jīng)濟學(xué)家向松祚表示，在中央財政核算的債務(wù)限額的背景下，可以通過發(fā)行的債券來借錢補充地方的預(yù)算開支，而不能再用土地的儲備來抵押，過去地方向商業(yè)銀行貸款，有相當部分都是用儲備土地作為抵押，貸款客觀上有相當大的風險，而且部分是通過地方平臺公司做的貸款，有些貸款資金是投入到有收益的基礎(chǔ)設(shè)施的項目，而有些資金可能使用渠道不是很恰當，未來有相當大的隱藏風險，所以這個舉措將堵住“后門”。

一位市級土地儲備中心主任向《每日經(jīng)濟新聞》記者反復(fù)強調(diào)的兩個字是規(guī)范。他說，由于分稅制的大背景，土地的收支、涉地融資成為地方財政主要彈性環(huán)節(jié)，“土儲機構(gòu)以儲備土地為抵押資產(chǎn)向銀行貸款，進行項目的前期開發(fā)、相關(guān)補償，然后在土地出讓后再去還錢的循環(huán)模式經(jīng)常被使用。”

該主任解釋說，土地儲備機構(gòu)需將依法征收后納入儲備的土地進行必要的前期開發(fā)，使其達到“熟地”標準——即土地平整，水電氣熱齊全后，再由“招拍掛”投入土地市場，“這其中就涉及到開發(fā)模式以及融資問題。”

他透露，由于地方融資功能有限，土儲機構(gòu)從銀行融來的信貸資金除用于前期開發(fā)外，不排除還有很多被拿去做城市基建等，這樣不僅導(dǎo)致清查地方賬本時的混亂，而且一定程度上助推了地方債務(wù)增多。

針對四部委叫停“以地謀貸”，財稅專家李文海向《每日經(jīng)濟新聞》記者分析說，這會提高土地儲備資金的使用效率，也使得地方政府收支更加清晰，直觀看，土地開發(fā)從地方政府的一個融資工具，變成它的一個“負擔”，相信地方政府未來會謹慎評估對儲備土地的開發(fā)強度和收益，提高財政資金使用效率。

四部委還提到，對清理甄別后認定為地方政府債務(wù)的截至2014年12月31日的存量土地儲備貸款，應(yīng)納入政府性基金預(yù)算管理，償債資金通過政府性基金預(yù)算統(tǒng)籌安排，并逐步發(fā)行地方政府債券予以置換。

結(jié)合今年初全國各省份披露的財政收入數(shù)據(jù)，在土地財政收縮的大趨勢下，土地儲備資金的籌資渠道要從土地出讓費用、收益金資金獲取增量很難，而財政用于土地儲備的其他資金更是乏善可陳。中信建投報告認為，結(jié)合既有數(shù)據(jù)，預(yù)計短期土地收儲資金只能寄望于地方政府債券融資。因此，今年乃至未來幾年地方債發(fā)行加碼毫無懸念。

清理土地儲備機構(gòu)

針對土地儲備機構(gòu)，四部委明確，各地區(qū)應(yīng)當結(jié)合事業(yè)單位分類改革，對現(xiàn)有土地儲備機構(gòu)進行全面清理。為提高土地儲備工作效率，精簡機構(gòu)和人員，每個縣級以上含縣級法定行政區(qū)劃原則上只能設(shè)置一個土地儲備機構(gòu)，統(tǒng)一隸屬于所在行政區(qū)劃國土資源主管部門管理。

申銀萬國證券研究所首席分析師桂浩明分析認為，過去各地方在出讓土地方面，可以說是九龍治水，大家都成立很多平臺公司，拿著土地作為籌碼來融資。先通過比較低的價格收儲下來賺取差價，這種做法客觀上確實可以籌集到資金，但弊端也很多，特別是由于不同的機構(gòu)都參與到土地收儲過程中，導(dǎo)致價格混亂，另外這個做法也使得土地開發(fā)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各施其政，導(dǎo)致了很多地方重復(fù)性的開發(fā)，土地浪費十分嚴重，資源不能得到合理應(yīng)用。

按照通知要求，對于重復(fù)設(shè)置的土地儲備機構(gòu)，應(yīng)當在壓縮歸并的基礎(chǔ)上，按規(guī)定重新納入土地儲備名錄管理。

桂浩明表示，這樣的安排是對過去土地財政模式的一種糾偏，確實有利于今后地方政府按照科學(xué)發(fā)展規(guī)定來開發(fā)。

上述市級土地儲備中心主任告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，前幾年已經(jīng)對全省土地儲備機構(gòu)實行名錄管理制，對名錄以外的機構(gòu)不辦理儲備土地登記、核發(fā)土地使用證，新政出臺后，需要重新篩查目錄，進行相應(yīng)的縮減。

對于未來土地儲備機構(gòu)的行為，此次通知也劃分了明確邊界：土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構(gòu)承擔，各類城投公司等其他機構(gòu)一律不得再從事新增土地儲備工作。

民生證券報告介紹說，城投參與土儲項目較為常見的方式主要有三種：一種是企業(yè)為項目主體，企業(yè)自行融資；一種是儲備機構(gòu)為主體，由儲備機構(gòu)融資；一種是儲備機構(gòu)為主體，委托企業(yè)帶資開發(fā)。

李奇霖說，第一種以企業(yè)為項目主體和開發(fā)主體的模式，其實是將儲備職能全權(quán)交給了城投企業(yè)，這種模式未來會被禁止，未來土儲機構(gòu)的前期開發(fā)業(yè)務(wù)將更加依賴第三種模式，土儲機構(gòu)采用“政府購買服務(wù)”的形式，城投作為項目承接主體參與土地前期開發(fā)。