GDP增速調(diào)降 能否用幸福指數(shù)考核官員？

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 楊芮 楊柳晗    

每經(jīng)記者 楊芮 楊柳晗

國務(wù)院總理溫家寶5日向十一屆全國人大五次會議作政府工作報告時提出，2012年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長7.5％。這是我國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）預(yù)期增長目標8年來首次低于8％。對于這一預(yù)期目標的調(diào)整，溫總理解釋說，主要是要與“十二五”規(guī)劃目標逐步銜接，引導各方面把工作著力點放到加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、切實提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益上來，以利于實現(xiàn)更長時期、更高水平、更好質(zhì)量發(fā)展。

GDP增速的調(diào)降只是結(jié)構(gòu)性調(diào)整的一個縮影，是作為今年熱點的“改革”的一個縮影。GDP調(diào)降所折射出的問題是什么？以GDP為主的考核方式應(yīng)該進行的“改革”是什么？GDP增速調(diào)降后針對官員的考核體制將有怎樣的轉(zhuǎn)向？公眾如何參與到官員考核體制中？針對上述疑問，《每日經(jīng)濟新聞》邀請三位經(jīng)濟學家為大家解答。

如何改革財政驅(qū)動GDP？

NBD：“十二五”規(guī)劃綱要確定，今后5年國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長7％，如何確保這一預(yù)定目標的實現(xiàn)？

馮興元：由于前幾年的GDP主要是財政驅(qū)動，即政府消費和政府投資驅(qū)動GDP增長，導致民間投資被部分擠出，這可以從政府的高鐵負債2.3萬億元，地方政府保障房建設(shè)工程浩大、地方政府投融資平臺公司債臺高筑、經(jīng)濟領(lǐng)域 “國進民退”等現(xiàn)象均可看出。“國進民退”主要體現(xiàn)在以下幾個方面：財政收入增速遠遠高于GDP增速，財政支出（含債務(wù)支出）更是遠遠高于GDP增速，政府對經(jīng)濟領(lǐng)域的干預(yù)程度大幅增加，行政壟斷企業(yè)給人以橫沖直撞、肆無忌憚的感覺，包括兩桶油和三大電信企業(yè)等，定價過高，效率過低，電信企業(yè)“三網(wǎng)融合”長期不能實現(xiàn)等，很多基礎(chǔ)行業(yè)前幾年所謂的重組，擠出了很多民營企業(yè)的投資，尤其是在煤炭業(yè)。

在這種背景下，再加上貨幣政策還處于比較緊的狀況，整個銀行業(yè)貸款主要投向國有企業(yè)，國家基礎(chǔ)建設(shè)項目，還有地方政府項目，民營企業(yè)是被遺忘的角落。貨幣政策調(diào)整，包括較低的存款和貸款利率，實際上都是不利于民企的。我們亟待發(fā)展民營銀行業(yè)，亟待消減銀行業(yè)中的國資成分，這樣可以避免銀行業(yè)中國資擠出民資，平衡貨幣供給渠道，通過民營銀行的存款創(chuàng)造向民營經(jīng)濟輸入更多的血液。民營銀行業(yè)的發(fā)展可以依托對民營銀行準入的核準制，國有銀行的改革則需要體現(xiàn)為至少減持國有股份到不控股狀態(tài)。這樣貨幣供應(yīng)量就可以均勻分布，現(xiàn)在是對國有銀行和國有企業(yè)一頭重，不利于民營銀行和民營企業(yè)，越是“國進民退”，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)就越差，GDP的質(zhì)量也就越差。

根據(jù)天則經(jīng)濟所的《國有企業(yè)的性質(zhì)、表現(xiàn)與改革》報告，國有企業(yè)是虧損的。2001年~2009年，國企賬面利潤很高，合計大約58462億元，但是少支付、甚至未支付很多資源費用（包括土地租金和利息等），外加從政府獲得的大量補貼，國企少付多拿合計共約74914億元，遠遠大于國企的賬面利潤。

國有銀行和國有企業(yè)都是需要改革的。國有企業(yè)要退出競爭性和營利性領(lǐng)域，國有銀行是無需維持控股地位的，國外的很多大型銀行都是私立銀行。真正的經(jīng)濟安全和金融安全，要靠通過市場機制和政府提供的授能環(huán)境做大民營企業(yè)和民營銀行。政府沒有必要在競爭性和營利性領(lǐng)域與民爭利。

中國版巴塞爾協(xié)議III從今年開始推行，提出了提高資本充足率的要求，但是又放寬了小微企業(yè)金融服務(wù)方面的監(jiān)管指標。所以如果推行了上述國企和國有銀行改革，讓更多的民營企業(yè)能夠發(fā)展起來，通過銀行業(yè)準入的核準制代替審批制來發(fā)展民營銀行，同時鼓勵發(fā)展地區(qū)性的資本市場，引入小型股份制企業(yè)的場外股權(quán)交易和更多中小企業(yè)集合債券的發(fā)行，民營企業(yè)的發(fā)展應(yīng)該能夠獲得新的動力。

孫立堅：實際上，7.5%的目標輕而易舉地即可實現(xiàn)。當然，我的判斷可能跟大家不一樣。我以前也關(guān)注大家對中國經(jīng)濟未來的預(yù)期，很多外國和唱空中國經(jīng)濟的學者，對中國經(jīng)濟的增長全部都是定在8%以上，唯獨野村證券將我們2012年的經(jīng)濟增長定在7.8%，也超過了7.5%。

我們?yōu)槭裁磿蝗恢g放棄一個一直以來我們都認為“8”是底線的經(jīng)濟增長目標呢？這里面大有文章，在講這個問題的時候，我們應(yīng)該換一個視角，保增長、實現(xiàn)增長這個概念可能要放一放了，7.5%更多的是一個釋放信號的數(shù)據(jù)，而不是一個實的數(shù)據(jù)。

這樣的一個改革，其實定出了以后我國經(jīng)濟需要破舊立新的一個方向。今年就把大家都在拼命講如何“保8”的思維方式給打掉了，現(xiàn)在我們不用擔心了，不管怎樣，我們是可以穩(wěn)穩(wěn)地拿到7.5%這個目標的。關(guān)鍵是我們現(xiàn)在放下了保增長這種一直存在于大家腦子里的這種意識。我們要趁其他國家經(jīng)濟都沒有起來的時候，用質(zhì)代替以前沒有競爭力的量。我們現(xiàn)在的問題不是經(jīng)濟增長的問題，而是中國經(jīng)濟競爭力的問題。

如何遏制地方的沖動？

NBD：如何遏制地方的GDP沖動呢？

孫立堅：中央會對地方采取一定的壓力，會把監(jiān)督機制配置到有效的渠道當中。任何以保增長為名來跟中央政府討價還價的，在今天都會受到打壓，以前地方政府都是以保增長為由，化解中央政府對其管頭管腳，但是這次這個借口就丟掉了。在地方政府搞增長的競賽以及土地財政的壓力下，這次是釋放了改革的信號。

我覺得以GDP為主的考核政府官員的方式也會改變，把經(jīng)濟增長的目標定在7.5%之后，對地方政府的考核機制也會跟著改變。如果現(xiàn)在不改，一直以高增長來解決民生問題是不可能的事情。民生的問題，要考慮換一種提高質(zhì)量的方式，換一種新方式來解決。

安體富：從目前來看，解決途徑是政府納入其他考核指標，但這個問題歸根結(jié)底應(yīng)該是從兩個方面解決：一是觀念的轉(zhuǎn)變，追求GDP對民生不利，對消費不利，光追求GDP是必然不顧一切，從而影響結(jié)構(gòu)調(diào)整和民生質(zhì)量；二是政策導向的轉(zhuǎn)變，更新考核指標，但執(zhí)行起來難度較大。

另外，應(yīng)納入GDP以外的考核指標，如節(jié)能減排、科技創(chuàng)新方面的指標。更主要的是關(guān)注民生，將錢和精力更多地用在民生上，提高居民的生活質(zhì)量和民眾幸福感?，F(xiàn)在中小企業(yè)很困難，從GDP來看，中小企業(yè)是不如壟斷性大企業(yè)貢獻明顯的，但單以此就判斷不需要中小企業(yè)則是大錯特錯。

NBD：單純的GDP考核指標存在很多弊端，應(yīng)如何進行改革？

馮興元：GDP是重要，但是它只是一組考核指標中的一種。比如勞動保護是否全面推行，較低水平、多層次的社會保障是不是全覆蓋，這些也是很重要的指標；又如環(huán)境保護是不是符合要求，單位產(chǎn)品的能耗是不是下降，這些也都是很核心的指標。GDP指標不應(yīng)高于其他幾種指標，應(yīng)該是同等重要的。還有一些指標也都很重要，比如法院訴訟受理數(shù)量占訴訟申請總數(shù)的占比，上訪案件的數(shù)量與處理結(jié)果的公布，還有地方財政的負債率，預(yù)決算和部門預(yù)算、“三公”經(jīng)費是否在指定的網(wǎng)站公布，政府負債總額等指標的公開 （其中要包括政府顯性和隱性擔保的項目，金額和風險評估）；還有民營投資占總投資的占比，也是一個重要的指標。

實際上，這里要說一個“善治”的概念，善治或稱“良治”，就是良好的治理，是政府與公民對社會的共治。追求“善治”被視為世界各國政府的共同目標，不同政治制度下的政府，都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務(wù)，更多的公民支持。

善治理念可用九個特征來表述：回應(yīng)、有效、高效、達成共識、透明度、促進法律規(guī)范、參與、誠信（也有翻譯成問責）、公平和包容。而“善治”包括的要素實際上都可以成為量化的考核指標體系，不論從中央層面還是地方層面，這樣可以推動解決很多問題。GDP很重要，但只是一個方面，政府投資推動GDP，是擠出民間投資，是與民爭利，是存在問題的。政府投資率高，可以作為一個負面指標列入對政府的考核。

如何讓民眾考核官員？

NBD：剛才我們談了考核指標的轉(zhuǎn)向，那么，公民如何參與到這種考核中去呢？

馮興元：如果考慮上述“善治”的九大特征，那么，我們需要推行地方財政民主，利用好地方人大，同時還要促進公民對預(yù)算過程的直接參與。也就是把基本的地方民主財政制度與參與式財政民主相結(jié)合。這些指標是可以公開的，不是悄悄考核的，是要公開考核指標和考核結(jié)果，很多指標需要民眾打分，然后公開發(fā)布。政府就指標得分較低問題要書面公布其成因，并書面公布其改進的辦法。

孫立堅：讓民眾參與到對地方政府的考核這個非常重要的。前段時間，媒體都在關(guān)注“烏坎事件”，這個事件的背后也折射出通過這樣的改革，尋求世界對中國這個全球第二經(jīng)濟體的認可。

以前我們在重增長的時候，民生的問題考慮較少，而民生的改變和生存方式的改變，也是夯實我們國家利益的重要基礎(chǔ)。我們現(xiàn)在是已經(jīng)成了世界第二經(jīng)濟體，但是國家的利益是否成為全社會共同維護的目標？還也很難說。我們在談?wù)搯栴}的時候，政府、企業(yè)和民間都是在博弈，所以如何解決民生的問題就非常重要。

安體富：公眾的參與是必要的，應(yīng)該制定計劃，地方的預(yù)算要公開透明，應(yīng)該征求公眾意見，讓公眾來參與。而公眾參與的最主要方式應(yīng)該是通過預(yù)算這個途徑，財政到底應(yīng)該公開多少收入，多少支出，錢花在哪兒，是否合適，都應(yīng)該讓公眾了解和參與進來。

而對官員的考核制度歸根結(jié)底也是政治體制改革的問題，讓執(zhí)政更加民主和公開透明，要收集民意，不能流于形式。要通過觀念和制度兩方面的調(diào)整，再加上公眾的參與和監(jiān)督來實現(xiàn)這個目標。

結(jié)束語：現(xiàn)行以GDP為主的考核方式，弊端是顯而易見的。之前發(fā)生的很多食品安全、環(huán)境污染等公共事件，由于GDP政績觀的存在，某些地方政府和官員首先考慮的不是民眾的安危，而是如何保護企業(yè)、保住GDP。這樣不利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，不利于提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，更不利于保護民眾的切身利益。GDP指標調(diào)降，以GDP為準的政績考核方式也需要轉(zhuǎn)為以民生為主，用民眾的幸福指數(shù)來考核官員，應(yīng)該是個不錯的選擇。謝謝三位專家的精彩點評。

對話記者

每日經(jīng)濟新聞記者 楊芮 楊柳晗

對話嘉賓

馮興元 社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員 天則經(jīng)濟研究所副所長

安體富 中國人民大學財政金融學院教授

孫立堅 復(fù)旦大學經(jīng)濟學院副院長