徐林：城市化動(dòng)力依然強(qiáng)勁，制度改革需要“跟上節(jié)奏”

每經(jīng)記者 余蕊均    每經(jīng)編輯 楊歡

仍在全球蔓延的新冠肺炎疫情，給全球政治和經(jīng)濟(jì)帶來了深遠(yuǎn)影響，也為中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來了挑戰(zhàn)。

5月30日，中國城市百人論壇2020春夏論壇舉行線上會(huì)議，聚焦“紅利與挑戰(zhàn)”，探討“后疫情時(shí)代”中國城鎮(zhèn)化的新征程。

城叔將聚焦與會(huì)專家核心觀點(diǎn)，陸續(xù)推出系列文章。本期專家——中美綠色基金董事長、國家發(fā)展和改革委員會(huì)原規(guī)劃司司長徐林。

【上期回顧：葉裕民：城中村改造只能趕走流動(dòng)人口？】

圖片來源：攝圖網(wǎng)

“城市化的核心是工業(yè)化推動(dòng)和帶來社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，同時(shí)需要制度來適應(yīng)這樣的變化。”

在5月30日舉行的中國城市百人論壇2020春夏論壇上，中美綠色基金董事長、國家發(fā)展和改革委員會(huì)原規(guī)劃司司長徐林表示，中國未來深化城市化的過程，應(yīng)該加快制度改革，以更好地適應(yīng)而非“阻止和扭曲”這一過程。

在他看來，城鄉(xiāng)差距和農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間勞動(dòng)生產(chǎn)率的差距，決定了中國城市化的動(dòng)力依然強(qiáng)勁。但如果未來的制度不能很好地適應(yīng)這一過程，則會(huì)降低資源配置效率，最終不利于高質(zhì)量發(fā)展。

問題是，未來的城市化究竟需要做哪些方面的制度改革？

八九千萬城市流動(dòng)就業(yè)人口

圖片來源：攝圖網(wǎng)

城市化是一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度變遷的過程。它是勞動(dòng)力人口從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從農(nóng)村向城市地區(qū)轉(zhuǎn)移的過程，以及在這個(gè)過程中，整個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、制度出現(xiàn)了一些變化以及適應(yīng)的過程。

具體到中國，改革開放以來，我們經(jīng)歷了人類史上規(guī)模最大的快速城市化，2019年常住人口城鎮(zhèn)化率首次超過60%。

但學(xué)界不少觀點(diǎn)均認(rèn)為，這是一種“不完全的城市化”，因?yàn)楹芏嗑蜆I(yè)居住在城市、被統(tǒng)計(jì)為常住人口的居民，并沒有城市戶口，也不能享受均等化的公共服務(wù)。

在徐林看來，即便按照“不完全的城市化”的統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)算，中國城市化的動(dòng)力，雖然有所減弱，但依然是強(qiáng)勁的。原因在于城市化的動(dòng)力，實(shí)際上是由城鄉(xiāng)差距決定的，是由農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的差距決定的——

中國城鄉(xiāng)居民人均收入差距還有大概2.7倍左右，如果把城市居民享受的福利和公共服務(wù)也考慮進(jìn)去的話，這個(gè)差距在城鄉(xiāng)之間是更大的；農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，即與工業(yè)和服務(wù)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)的差距還在3倍左右。

“這么大的差距，決定了勞動(dòng)力具有很強(qiáng)勁的動(dòng)力從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口為了享受更好的公共服務(wù)，獲得更多的收入，也愿意和有動(dòng)機(jī)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市地區(qū)轉(zhuǎn)移。”

為此，農(nóng)民工的市民化問題急需加快改革步伐。

早前在國家發(fā)改委規(guī)劃司工作時(shí)，徐林曾參與編制《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，當(dāng)時(shí)提出的目標(biāo)是在規(guī)劃期內(nèi)使1億農(nóng)民工能夠在城市落戶。如今，真正需要在城市落戶的不僅僅是農(nóng)民工。

除了2.7億左右的農(nóng)民工異地轉(zhuǎn)移就業(yè)外，還有差不多八九千萬在城市之間流動(dòng)就業(yè)的人口。

這部分人，“雖然有城市戶口，但是因?yàn)闆]有就業(yè)所在地的城市戶口，所以不能和當(dāng)?shù)赜袘艨诘木用褚粯酉硎芡耆然墓卜?wù)，這給他們的社會(huì)地位和社會(huì)身份構(gòu)成了一種歧視。”徐林直言，“這是不公平的。”

在他看來，這種“歧視的制度”也帶來了這些人對(duì)未來的不確定性，帶來了對(duì)消費(fèi)行為和投資行為的扭曲，不利于更好地發(fā)揮城市化的紅利，“所以這一點(diǎn)應(yīng)該要加快推進(jìn)改革，這是呼吁了多年的一個(gè)問題。”

缺乏基于市場要素配置的體制

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根據(jù)今年4月印發(fā)的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局，不僅要“加快發(fā)展重點(diǎn)城市群”，還要“大力推進(jìn)都市圈同城化建設(shè)”。

在徐林看來，城市群和都市圈的形成，最重要的是需要突破行政邊界限制的一種基于市場要素配置的體制，但目前，這樣的體制并沒有完全建立起來。

一個(gè)無法回避的問題在于，過去國家層面雖然編制了很多城市群規(guī)劃、都市圈規(guī)劃，但實(shí)踐中，真正成“圈”成“群”的并不多見。（猜你想看：19個(gè)國家級(jí)城市群，為何大多發(fā)展不盡如人意？）

徐林認(rèn)為，在規(guī)劃實(shí)施過程中，很多地方政府采取的都是“貌合神離”的做法，各有“小算盤”，都有自己出于本地行政區(qū)利益的考慮，實(shí)際上阻礙了城市群和都市圈的健康發(fā)展。

“行政區(qū)管制是會(huì)阻礙要素流動(dòng)的，這種阻礙要素流動(dòng)的制度不利于推進(jìn)中國城市空間的改善。”

為此，應(yīng)該強(qiáng)化統(tǒng)一市場的建設(shè)功能，弱化行政區(qū)管制。

對(duì)于討論多年的土地制度改革，他認(rèn)為核心需要解決兩個(gè)問題——耕地保護(hù)和農(nóng)民土地所有權(quán)（主要是承包地和宅基地所有權(quán)的保護(hù)問題）。

一方面，保護(hù)耕地可以強(qiáng)化用途管制，并把用途管制進(jìn)一步法律化，同時(shí)，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村建設(shè)用地的權(quán)利，包括承包地的權(quán)利，需要有一個(gè)市場化的方式來建立一種高效配置和有效退出的渠道。

在他看來，目前的土地制度如果繼續(xù)下去，不僅耕地得不到有效的保護(hù)，農(nóng)民在農(nóng)村的土地權(quán)利也得不到很好的保護(hù)，而且他們的收益權(quán)也不能得到更好的市場體現(xiàn)。因此，應(yīng)該進(jìn)一步深化土地制度改革，推動(dòng)深度城市化。

城市社會(huì)治理還是“老一套”

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新冠肺炎疫情的“突襲”，既暴露了城市治理的短板與不足，也將成為提升城市治理能力和治理水平的契機(jī)。改革勢(shì)在必行。

徐林指出，目前的城市社會(huì)治理大多還是“老一套”，主要依靠政府的作用。

“城市社會(huì)是一個(gè)公民社會(huì)，它最需要的是一種開放、包容、公眾參與的社會(huì)治理的模式，這樣可以使得城市居民有更多的自主權(quán)、責(zé)任感和參與權(quán)。

城市有一個(gè)開放包容的社會(huì)治理制度，有利于構(gòu)建充滿活力和創(chuàng)新的環(huán)境，而這種環(huán)境恰恰是一個(gè)城市獲得競爭力的重要基礎(chǔ)。”

他說，現(xiàn)在中國的城市，特別是大城市，社會(huì)治理體制“非常僵化”，對(duì)人口的管制也“非常嚴(yán)格”，不利于發(fā)揮城市空間對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的載體作用。

當(dāng)然，當(dāng)城市越變?cè)酱?，?duì)搞城市治理的人來說一種挑戰(zhàn)，而搞經(jīng)濟(jì)的人則會(huì)把它視為一種紅利和機(jī)會(huì)。因?yàn)槌鞘性酱?，?guī)模經(jīng)濟(jì)的效益就越顯著，更多的社會(huì)分工不僅能創(chuàng)造更多就業(yè)，效率也更高，競爭力也會(huì)更強(qiáng)。

城市是不是越大越好？紅利與挑戰(zhàn)之間，有解嗎？

在徐林看來，現(xiàn)代技術(shù)給我們提供了解決之道，特別是智慧技術(shù)，可以更有效地利用在城市發(fā)展過程中。他希望盡快為智慧城市建設(shè)掃清體制障礙，奠定法制基礎(chǔ)。

最基本的問題在于，智慧城市建設(shè)需要整合各個(gè)部門的各種信息，特別是數(shù)據(jù)資源。

但是各個(gè)城市管理部門的數(shù)據(jù)資源并不能很好的統(tǒng)一到真正的智慧管理的平臺(tái)上去，有的部門出于部門利益考慮不愿意和別的部門分享數(shù)據(jù)。

“像這樣體制性的障礙，需要有一種法律和制度性的統(tǒng)一規(guī)定來解決，到底哪些數(shù)據(jù)必須公開拿出來和別的部門分享，哪些應(yīng)該作為隱私保護(hù)起來。”

通過提供法制保障，確保智慧技術(shù)為城市管理提供高效和合理的應(yīng)用，可以避免浪費(fèi)機(jī)會(huì)，避免用一些落后手段控制管理城市未來的發(fā)展。