農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)征言：整村土地及500畝以上項(xiàng)目須建風(fēng)險(xiǎn)保障金制

每經(jīng)記者 張蕊    每經(jīng)編輯 陳星    

9月26日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部就新修訂的《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）公開征求意見，意見反饋截止時(shí)間為10月27日。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者了解到，為貫徹落實(shí)新修改的《農(nóng)村土地承包法》，進(jìn)一步鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，落實(shí)“三權(quán)分置”制度，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對(duì)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》進(jìn)行了修訂。

修改稿對(duì)流轉(zhuǎn)范圍進(jìn)行界定

“關(guān)于《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（修訂草案征求意見稿）》的說明”中提到，新修改的《農(nóng)村土地承包法》貫徹了“三權(quán)分置”理念，專節(jié)分別設(shè)置“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”和“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)（出租、轉(zhuǎn)包、入股或其他方式）作出了明確區(qū)分。

“三權(quán)分置”即所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。記者注意到，在新版《農(nóng)村土地承包法》中，第二章“家庭承包”第四節(jié)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)和互換、轉(zhuǎn)讓”部分提到，承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回、調(diào)整承包地等；在第五節(jié)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”部分，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循的原則、價(jià)款、合同等進(jìn)行了規(guī)定。

說明提到，在此次《流轉(zhuǎn)管理辦法》修改中，為貫徹“三權(quán)分置”理念，有效回應(yīng)《農(nóng)村土地承包法》修法要旨，并考慮到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓在當(dāng)事人、程序、監(jiān)管等方面有較大差別，本次修改稿對(duì)于流轉(zhuǎn)范圍進(jìn)行了界定，聚焦于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)方式包括出租、入股等，將規(guī)章名稱由《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》修改為《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、互換將另行出臺(tái)管理辦法進(jìn)行規(guī)定。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員張曉山曾表示，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的情況下，集體有所有權(quán)，農(nóng)民有承包權(quán)，可以把經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給其他的人，包括大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等；另外一種情況是經(jīng)營(yíng)權(quán)不流轉(zhuǎn)的情況，這樣就是“兩權(quán)”，集體有所有權(quán)，農(nóng)戶有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。“三權(quán)分置”顯然是有利于發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)的。

規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積上限

新修改的《農(nóng)村土地承包法》第45條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度。工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，本集體經(jīng)濟(jì)組織可以收取適量管理費(fèi)用。具體辦法由國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原主管部門規(guī)定。”這是《農(nóng)村土地承包法》以法律形式對(duì)工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)有效防控流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

而此次《辦法》則以較大篇幅對(duì)于工商企業(yè)等社會(huì)資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了專門的規(guī)定。

《辦法》首先增加了資格審查的規(guī)定，明確了工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)具有從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的資質(zhì)，有適宜的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，以及其他應(yīng)當(dāng)具備的條件。

在項(xiàng)目審核方面，《辦法》根據(jù)各地實(shí)踐做法，通過正面列舉方式明確了工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)符合的條件，如經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目明確、土地用途合法、有風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局、符合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。同時(shí)明確了負(fù)面清單，如不得在占用基本農(nóng)田上挖塘栽樹，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。

在風(fēng)險(xiǎn)防范方面，《辦法》就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的面積上限作出規(guī)定，并要求地方人民政府結(jié)合本地情況作出具體規(guī)定。同時(shí)，實(shí)踐中，一些地方建立了風(fēng)險(xiǎn)保障金等制度。由于各地差異較大，此次修改稿對(duì)是否普遍建立風(fēng)險(xiǎn)保障金制度未作統(tǒng)一規(guī)定，但對(duì)整村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和500畝以上土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等風(fēng)險(xiǎn)較高的項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)必須建立風(fēng)險(xiǎn)保障金制度。

另外，還增加了審查審核機(jī)構(gòu)的規(guī)定。明確了縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立由農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財(cái)政、發(fā)改、自然資源、環(huán)保、市場(chǎng)監(jiān)督管理等行政主管部門和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表、農(nóng)民代表、農(nóng)業(yè)專家等組成的審查委員會(huì)，負(fù)責(zé)開展工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的審查審核工作。

此外，修改稿增加了集體經(jīng)濟(jì)組織收取管理費(fèi)用的規(guī)定。明確了集體經(jīng)濟(jì)組織收取適量管理費(fèi)用的條件，如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)、工商企業(yè)等社會(huì)資本利用本集體所有的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等。同時(shí)規(guī)定管理費(fèi)用收取的數(shù)額、支付方式應(yīng)當(dāng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、承包方、工商企業(yè)等社會(huì)資本三方協(xié)商確定；管理費(fèi)用的使用應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體決定，用于農(nóng)田基本建設(shè)或者其他公益性支出。