首份國(guó)家公園條例實(shí)行差別化保護(hù)：禁采礦挖沙 擅用無(wú)人機(jī)也將受罰

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每經(jīng)記者 張?chǎng)?/p>

國(guó)家公園體制試點(diǎn)再出新動(dòng)作——6月2日，中國(guó)首個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)《三江源國(guó)家公園條例（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）正式審議通過(guò)，將于2017年8月1日起施行。

位于青海省南部的三江源地區(qū)是長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，是我國(guó)重要的淡水供給地。去年4月13日，我國(guó)首個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)在這一區(qū)域設(shè)立，園區(qū)總面積12.31萬(wàn)平方公里。

《條例》明確，三江源國(guó)家公園按照生態(tài)系統(tǒng)功能、保護(hù)目標(biāo)和利用價(jià)值劃分為核心保育區(qū)、生態(tài)保育修復(fù)區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)等不同功能區(qū)，實(shí)行差別化保護(hù)。

國(guó)家公園有了首部地方性法規(guī)

發(fā)源于青海省南部的長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江這三大河流維系著全國(guó)乃至亞洲水生態(tài)安全的命脈，是全球氣候變化反應(yīng)最為敏感的區(qū)域之一，也是我國(guó)生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)之一。

去年4月13日，我國(guó)首個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)在這一區(qū)域設(shè)立。今年6月2日，上述《條例》經(jīng)青海省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十四次會(huì)議審議通過(guò)，將于2017年8月1日起施行。這標(biāo)志著，我國(guó)首個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)的各項(xiàng)管理與保護(hù)工作今后將有法可依。

《條例》規(guī)定，禁止在三江源國(guó)家公園內(nèi)采礦、砍伐、狩獵、捕撈、開(kāi)墾、采集泥炭、揭取草皮；禁止擅自采石、挖沙、取土、取水；禁止擅自采集國(guó)家和省級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生植物，引進(jìn)和投放外來(lái)物種，撿拾野生動(dòng)物尸骨、鳥(niǎo)卵等。

該《條例》還對(duì)未經(jīng)三江源國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，擅自進(jìn)入園區(qū)開(kāi)展科研、設(shè)置張貼廣告、使用無(wú)人飛行器等行為制定了相應(yīng)處罰措施。

“國(guó)家公園是一個(gè)紅線，劃入紅線，就會(huì)有相當(dāng)嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)發(fā)展限制與嚴(yán)厲的管理法規(guī)，違者將受嚴(yán)罰。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)李佐軍在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)表示，“但如果通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞剑约巴ㄟ^(guò)與在國(guó)家公園之外更大范圍區(qū)域的統(tǒng)籌發(fā)展，是有望對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)起到提升作用的。”

三江源國(guó)家公園管理局局長(zhǎng)李曉南說(shuō)，除明確社會(huì)各界在國(guó)家公園內(nèi)的權(quán)利義務(wù)外，該條例還進(jìn)一步細(xì)化了各級(jí)機(jī)構(gòu)的生態(tài)保護(hù)職責(zé)，將未來(lái)園區(qū)規(guī)劃建設(shè)、訪客管理等工作納入更規(guī)范化、法制化的軌道。

北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院旅游管理學(xué)院院長(zhǎng)助理唐承財(cái)向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，“國(guó)家公園的管理權(quán)需要約束經(jīng)營(yíng)權(quán)，生態(tài)意義始終是放在首位的。”他進(jìn)一步表示，兩權(quán)之間有所側(cè)重，管理權(quán)把握面更寬，會(huì)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)提出一些決策性的要求。

新體制破除“政出多門”弊端

國(guó)家公園體制試點(diǎn)的破冰之路始于4年前。

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)決定提出建立國(guó)家公園體制。2015年1月，國(guó)家發(fā)改委等13個(gè)部門印發(fā)《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，明確提出了試點(diǎn)目標(biāo)：試點(diǎn)區(qū)域國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)等禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，交叉重疊、多頭管理的碎片化問(wèn)題得到基本解決，形成統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理體制和資金保障機(jī)制，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬更加明確，統(tǒng)籌保護(hù)和利用取得重要成效，形成可復(fù)制、可推廣的保護(hù)管理模式。

隨后，國(guó)家公園體制改革在多個(gè)省份試點(diǎn)推開(kāi)。

國(guó)家公園體制試點(diǎn)首要破局便是要處理“多頭管理”的局面。在評(píng)價(jià)“多頭管理”時(shí)，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊表示，“當(dāng)前體制‘條塊’格局明顯，各部門間關(guān)于規(guī)劃、保護(hù)事權(quán)劃分尚有不清晰的地方，中央和地方事權(quán)劃分也需厘清。國(guó)家公園體制既涉及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬和規(guī)劃?rùn)?quán)，也涉及日常管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)；既涉及不同行政區(qū)域間統(tǒng)一協(xié)調(diào)，還涉及干部政績(jī)考核和離任審計(jì)等。”

李佐軍在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)表示，“國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)，有一個(gè)很大的亮點(diǎn)，就是它是‘體制試點(diǎn)’，而不是叫‘公園試點(diǎn)’。也就是說(shuō)，（試點(diǎn)）是針對(duì)體制的，是針對(duì)‘多頭管理’的現(xiàn)狀，進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，用創(chuàng)新煥發(fā)效率。”

作為全國(guó)第一個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)，三江源地區(qū)擁有超過(guò)12萬(wàn)平方公里的廣袤區(qū)域，從部門看，橫跨水利、國(guó)土、環(huán)保多個(gè)職能部門；從行政看，又涉及多個(gè)地區(qū)的省級(jí)、市級(jí)、區(qū)縣行政管理的交叉。如何對(duì)三江源地區(qū)的國(guó)家公園體制試點(diǎn)“動(dòng)刀”將是一個(gè)重要課題，足以帶來(lái)很多可以復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)。

青?，敹嗫h成為青海探索三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)的一個(gè)縮影。通過(guò)“大部門制改革”，生態(tài)歸管委會(huì)，其他社會(huì)管理歸地方政府，權(quán)責(zé)明晰，縣級(jí)部門精簡(jiǎn)了25%。

“通過(guò)對(duì)3個(gè)園區(qū)所涉4縣進(jìn)行大部門制改革，目前縣政府組成部門由原來(lái)的20個(gè)左右統(tǒng)一精簡(jiǎn)為15個(gè)。”三江源國(guó)家公園管理局副局長(zhǎng)田俊量說(shuō)，“通過(guò)一年的試點(diǎn)工作，三江源國(guó)家公園整合了園區(qū)范圍內(nèi)原屬各自然保護(hù)區(qū)及各縣的森林公安力量，打破區(qū)域和條塊分割，實(shí)現(xiàn)垂直統(tǒng)一管理，原來(lái)是‘九龍治水’，一些破壞生態(tài)的行為，該立案的沒(méi)立案，該查處的沒(méi)落實(shí)。如今，涉及山、水、林、草、湖的一切違法行為、犯罪案件都由我們統(tǒng)一管理，垂直打擊。”

“多頭管理，就意味著不同的條塊分屬不同的職能部門，比如森林公園、自然保護(hù)區(qū)是歸口給林業(yè)部門，地質(zhì)公園又歸口給國(guó)土部門，此外還有環(huán)保部門、農(nóng)業(yè)部門等多個(gè)部門被涉及，但因?yàn)檫@些區(qū)域往往在區(qū)位上相互重疊，就容易造成管理中相互制約、缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的混亂局面。”中國(guó)農(nóng)科院農(nóng)經(jīng)所副研究員郭靜利告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，“機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉，就導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明、效率低下，客觀上容易造成生態(tài)區(qū)域保護(hù)難，出了問(wèn)題難有擔(dān)責(zé)。”