負面清單破題： 自貿(mào)區(qū)改革首張名片

“自貿(mào)區(qū)用3張桌面向總理展示負面清單管理的探索：綠色桌面堆滿改革前限制措施的186份文件，藍色桌面擺著被調(diào)整的151份文件，橙色桌面上是目前留存的35份文件?？偫碇钢粘龃蟀氲某壬烂嬲f，要繼續(xù)壓縮負面清單，給市場‘讓’出更大空間！”

9月18日，國務院總理李克強視察上海自貿(mào)區(qū)。回憶起當天在現(xiàn)場的情景，德同資本董事長邵俊對記者說，“總理手里拿著我們在自貿(mào)區(qū)新成立的醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)并購基金營業(yè)執(zhí)照，用令人振奮的語氣告訴大家，今后政府要繼續(xù)給企業(yè)開綠燈，爭取把注冊登記時間縮短到一天。”

數(shù)據(jù)顯示，截至8月底，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)新設企業(yè)數(shù)量超過1.2萬家，其中外資企業(yè)約1400家。

更深入的影響在于，負面清單這一外商投資領域的國際通行規(guī)則經(jīng)過自貿(mào)區(qū)的孕育，已逐漸在中國大地生根發(fā)芽，內(nèi)涵也外化到政府行政管理其他領域。負面清單管理模式已成為當下界定政府與社會，政府與企業(yè)關系邊界的新標準。

改革肩負國家使命

負面清單，即“法無禁止即可為”，這實際上是列出了投資領域的“黑名單”，即沒有被列入清單的外商投資領域?qū)凑諆?nèi)外資一致的原則，由核準制改為備案制。自貿(mào)區(qū)總體方案中中要求，自貿(mào)區(qū)探索建立負面清單管理模式。

“負面清單要上海出，而不是國家出，因為國家出的話，國家就沒有退路了。”自貿(mào)區(qū)管委會副主任朱民接受上證報記者專訪時如是表示。

簡單的話語背后，卻是沉甸甸的國家使命。

當今國際社會，以《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關系協(xié)定》(TTIP) 與《跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》(TPP)為主力的國際投資規(guī)則正在形成，擬通過新一代高規(guī)格的全球貿(mào)易和服務業(yè)規(guī)則，構(gòu)建后WTO時期的國際投資新秩序。目前，美國正在加緊TTIP與TPP的談判。

其中，準入前國民待遇的負面清單模式成為新寵，世界上有近80個國家采用了此種模式。

中美雙方第五次戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話中，中國同意與美國進行以準入前國民待遇與負面清單為基礎的投資協(xié)定的實質(zhì)性談判。

“雖然中美雙方會談紀要里已經(jīng)明確，上海自貿(mào)區(qū)所做的任何試點與中美談判無關，不掛鉤。但美國非常關心，他們認為這是有一定的影響的。”朱民指出。這意味著，肩負著中國二次“入世”使命的上海自貿(mào)區(qū)，其試水的負面清單模式將是中國融入國際投資規(guī)則的試驗田，可為中美雙邊投資協(xié)定的談判提供可借鑒的經(jīng)驗。

負面清單內(nèi)涵擴容

經(jīng)過一年的實踐與發(fā)展，負面清單內(nèi)涵在發(fā)展，外延在擴大。

“法無授權(quán)不可為，法無禁止皆可為，法定職責必須為。”這是上海自貿(mào)區(qū)在李克強總理視察期間展示的行動綱領，三句話分別代表著三張清單，即政府權(quán)力負面清單、外資準入負面清單以及政府責任清單。

在上海財經(jīng)大學自由貿(mào)易區(qū)研究院副院長孫元欣教授看來，負面清單管理已包括兩層意思，分別是外資準入負面清單和政府權(quán)力負面清單，兩個負面清單的對象、內(nèi)容和作用都有區(qū)別。“政府權(quán)力負面清單說到底就是政府減政放權(quán)，激發(fā)企業(yè)活力，它對于全面深化改革的作用更大。”

毋庸置疑的是，“負面清單”已不只是一種先進的外資準入管理制度，它所倡導的“放權(quán)”思維，正在重新塑造政府與社會、政府與企業(yè)之間的關系邊界。

中國行政法學研究會副會長楊海坤表示，負面清單更代表著一種“法不禁止即自由”的全新思維模式，這是進一步轉(zhuǎn)變政府職能和激發(fā)市場活力的催化劑，同時對推進我國治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有指導意義。

而“法無授權(quán)不可為，法無禁止皆可為，法定職責必須為”正是這種放權(quán)思維的最佳闡述。“這是一個非常強的信號，表明了中央的態(tài)度：改革就是要劃分政府和企業(yè)的邊界。”上海發(fā)展研究基金會副會長喬伊德對記者表示，“一旦用法律形式把這種管理模式明確下來，將有利于中國構(gòu)建更加成熟的國際化、法治化、市場化的環(huán)境。”

清單該往哪里“瘦”

縱觀兩版負面清單，如果說2013版清單最大意義在于釋放了一種開放的姿態(tài)，2014版負面清單則在清單長度、開放性和與國際接軌方面，都比2013版有進一步提高。比如說清單長度，特別管理措施由原先的190條調(diào)整為139條，調(diào)整率達26.8%。

不過，2014版負面清單仍然沿襲了2013版的模式。與國際上其他國家和地區(qū)的負面清單相比，自貿(mào)區(qū)的負面清單仍然太長。在行業(yè)人士看來，負面清單從內(nèi)容到模式都有進一步提升的空間。

那么“讓”的空間在哪里？

復旦大學上海自貿(mào)區(qū)法研究中心主任、上海WTO事務咨詢中心業(yè)務總監(jiān)龔柏華對上證報記者表示，接下來應該根據(jù)自貿(mào)區(qū)實際情況，以“大膽試、大膽闖、自主改”的精神，主動和國家戰(zhàn)略接軌。

龔柏華表示，內(nèi)容上，希望明年的負面清單有更大幅度的開放，包括服務業(yè)，特別是制造業(yè)領域。“經(jīng)過認證，目前中國大部分對于外資在制造業(yè)領域的限制舉措都是可以取消的。過去很多禁止措施都存在對壟斷利益、產(chǎn)業(yè)利益的考慮，但全球化后整個制造業(yè)情況已發(fā)生變化。”

另一方面，負面清單模式也需要改變。目前很多國家的負面清單都涵蓋了相當寬泛的內(nèi)容，不僅包括一國認為不能開放或暫時不能開放的部門，還包括目前暫不存在的部門和領域。龔柏華認為，自貿(mào)區(qū)負面清單也需在模式上與國際標準進一步接軌。