互聯(lián)網(wǎng)彩票“違規(guī)”風(fēng)波調(diào)查：行政壟斷遭遇創(chuàng)新沖擊 近400億市場灰色地帶游走

每經(jīng)編輯 每經(jīng)實(shí)習(xí)記者 任杰 發(fā)自深圳    

每經(jīng)實(shí)習(xí)記者 任杰 發(fā)自深圳

多買，少買，多少要買；早中，晚中，早晚會中——如此令人憧憬的宣傳語，低至2元的投注成本，催熱了彩票市場。財政部數(shù)據(jù)顯示，2013年全國累計銷售彩票3093.25億元，同比增長18.3%。

隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，互聯(lián)網(wǎng)彩票應(yīng)運(yùn)而生。從2001年誕生后至今的10多年時間，借助網(wǎng)絡(luò)平臺提供的極大便利，互聯(lián)網(wǎng)彩票迅速發(fā)展。彩通咨詢今年初發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2013年中國互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票規(guī)模420億元，增幅高達(dá)82.6%。

但是，我國的互聯(lián)網(wǎng)彩票長期處于監(jiān)管的邊緣。近日，有媒體報道稱，國家體彩中心所有互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票均屬違規(guī)，這在資本市場引起軒然大波。盡管這一消息最后被 “緊急辟謠”，但這依舊沒有打消市場的疑慮。

隨后，財政部有關(guān)方面負(fù)責(zé)人表示，允許通過互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票，但須經(jīng)財政部批準(zhǔn)。目前，財政部只批準(zhǔn)了兩家公司開展互聯(lián)網(wǎng)代理銷售體育彩票業(yè)務(wù)試點(diǎn)工作，分別為國家體育總局下屬的中體彩彩票運(yùn)營管理有限公司 （以下簡稱中體彩），以及深圳市易訊天空網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司（旗下有500彩票網(wǎng)）。

500彩票網(wǎng)招股書顯示，其2013年前三季度彩票銷售額為19.75億元。這意味著，除了上述兩家公司，近400億元的互聯(lián)網(wǎng)彩票市場未得到認(rèn)可，游走在政策的灰色地帶。

“我們國家的彩票已經(jīng)有30年了，但到現(xiàn)在為止別說是彩票產(chǎn)業(yè)，連個行業(yè)都算不上。”中國彩票行業(yè)沙龍創(chuàng)始人蘇國京對《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，只有把彩票行業(yè)真正市場化，所有這些問題才能迎刃而解。

媒體報道驚擾 網(wǎng)絡(luò)彩票概念股“虛驚一場”/

5月7日，一則“網(wǎng)售彩票行為系非法違規(guī)”的消息廣泛傳播，相關(guān)上市公司股價應(yīng)聲大跌，鴻博股份（002229，收盤價19.03元）、姚記撲克（002605，收盤價29.82元）、中體產(chǎn)業(yè)（600158，收盤價10.60元）當(dāng)日跌幅分別為9.97%、7.21%、8.09%。

上述消息最早來自《京華時報》的報道。該報道稱，中國福利彩票發(fā)行管理中心（以下簡稱福彩中心）和國家體育彩票管理中心 （以下簡稱體彩中心）表示，兩中心至今未授權(quán)任何一家網(wǎng)站或機(jī)構(gòu)進(jìn)行網(wǎng)上銷售彩票的業(yè)務(wù)，所有網(wǎng)上銷售彩票的行為均為非法違規(guī)。

第二天（5月8日），民政部主管的《公益時報》發(fā)布消息稱，國家體育總局彩票管理中心指出，目前中體彩和500彩票網(wǎng)的銷售試點(diǎn)資質(zhì)并無改變。雖然該試點(diǎn)不屬于正式彩票銷售許可，但表明這兩家網(wǎng)站的體彩銷售行為仍屬合法。

受此消息影響，前一日受重創(chuàng)的彩票概念股迅速回穩(wěn)，出現(xiàn)報復(fù)性反彈，安妮股份（002235，收盤價17.50元）強(qiáng)勢漲停，鴻博股份、中體產(chǎn)業(yè)等個股漲幅超過5%。

股價雖然是“虛驚一場”，但市場的質(zhì)疑并未被徹底打消。在上述消息傳出后，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者先后通過官方客服電話致電體彩中心和福彩中心，得到的回復(fù)均是“未對任何網(wǎng)站進(jìn)行過授權(quán)”。

在記者的采訪中，相關(guān)企業(yè)的回答更加模糊。

“我們開展互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售的方式是‘代銷’，不需要獲得授權(quán)。”鴻博股份證券事務(wù)代表閆春江這樣向記者解釋。這一說法與其他多家彩票網(wǎng)站的公開回應(yīng)非常類似。

5月8日下午，財政部相關(guān)負(fù)責(zé)人接受新華社記者采訪時表示，網(wǎng)絡(luò)銷售是彩票銷售模式的一種，互聯(lián)網(wǎng)代理銷售體彩工作正平穩(wěn)推進(jìn)。開展電話、互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票，需由彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)經(jīng)民政部或者國家體育總局審核同意后，向財政部提出申請，財政部將在審查后作書面決定。按照《彩票管理條例》規(guī)定，這些屬于對變更彩票發(fā)行方式的行政審批，并不是直接向彩票代銷單位發(fā)放所謂“牌照”。

財政部官員表示，根據(jù)《互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票管理暫行辦法》有關(guān)規(guī)定，2012年9月，財政部批準(zhǔn)中體彩、深圳市易訊天空網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司開展互聯(lián)網(wǎng)代理銷售體育彩票業(yè)務(wù)試點(diǎn)工作。

至此，這場互聯(lián)網(wǎng)彩票的合法性之爭暫時平息了下來。

合法性不明 網(wǎng)彩長期游走在灰色地帶/

早在2001年，由于體彩中心開始以歐洲足球聯(lián)賽為競彩對象發(fā)行足球彩票，一批嗅覺靈敏的彩票銷售B2C網(wǎng)站便應(yīng)運(yùn)而生。到2005年，更接近國外主流博彩玩法的“北京單場”彩票正式面世，互聯(lián)網(wǎng)彩票的發(fā)展達(dá)到階段高峰。當(dāng)時，各種大大小小的彩票網(wǎng)站已超過百家。

互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)蓬勃發(fā)展的同時，也帶來了諸多問題。據(jù)公開報道顯示，2008年之前彩票網(wǎng)站涉嫌詐騙、非法集資、地下私彩、“吃票”跑路（即中獎彩票被網(wǎng)站主私吞）等違法案件屢有發(fā)生。

盡管監(jiān)管部門也多次出手整頓，但收效不大，短暫沉寂之后，許多網(wǎng)站便“滿血復(fù)活”。

“我們在2012年被財政部叫停之后，暫停運(yùn)營了長達(dá)9個月，直到獲得試點(diǎn)資格之后才恢復(fù)營業(yè)，但實(shí)際上當(dāng)時很多網(wǎng)站只停了幾個禮拜就悄悄恢復(fù)了。”500彩票網(wǎng)投資者關(guān)系部負(fù)責(zé)人鄭丹妮對 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示。

注冊在廣東的一家彩票網(wǎng)站市場部負(fù)責(zé)人李陽（化名）告訴記者：“我們也和省體彩中心有過溝通，只要是正規(guī)經(jīng)營，沒有違法行為，公安局就不管。”

可是，互聯(lián)網(wǎng)彩票從誕生的那一天起，就充滿了爭議，安全性是最受質(zhì)疑的地方，多地卷款逃走的案件，又進(jìn)一步加強(qiáng)了這類質(zhì)疑。

李陽告訴記者，目前所有的彩票網(wǎng)站都是跟省一級的體彩中心和福彩中心簽訂代銷協(xié)議，彩民在網(wǎng)站上購買的彩票通過后臺的出票中心出票。

“這就和你在投注站買一張彩票一樣，只是我們有上百臺的機(jī)器同時出票。投注站是零售，我們就相當(dāng)于批發(fā)，賣的都是合法的彩票。”李陽稱。

事實(shí)上，企業(yè)與“兩彩中心”之間的代銷合作模式，作為一種行業(yè)慣例已經(jīng)持續(xù)十余年，并在2009年4月國務(wù)院頒布的《彩票管理條例》中得到確認(rèn)。

《條例》第十五條規(guī)定，“彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)、彩票銷售機(jī)構(gòu)可以委托單位、個人代理銷售彩票。彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)、彩票銷售機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與接受委托的彩票代銷者簽訂彩票代銷合同。”

值得注意的是，該《條例》對代銷者身份的定義中，并未提及“互聯(lián)網(wǎng)”。而在此之前，財政部曾聯(lián)合公安部兩度發(fā)文，禁止通過互聯(lián)網(wǎng)渠道銷售彩票。

到了2010年，財政部出臺《互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票管理暫行辦法》，明確了互聯(lián)網(wǎng)可以作為合法彩票銷售渠道的同時，又給這道新開的口子上了把鎖：《辦法》第四條明確規(guī)定，未經(jīng)財政部批準(zhǔn)，任何單位不得開展互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票業(yè)務(wù)。

2012年，財政部又下發(fā)《關(guān)于開展互聯(lián)網(wǎng)銷售體育彩票試點(diǎn)相關(guān)工作的通知》，批復(fù)同意兩家公司獲得互聯(lián)網(wǎng)銷售體育彩票試點(diǎn)資格，包括中體彩、500彩票網(wǎng)。

這是否意味著，被排除在試點(diǎn)資格之外的大量彩票網(wǎng)站一直涉嫌違規(guī)？

蘇國京解釋稱，從中國彩票行業(yè)的管理架構(gòu)上來看，財政部是彩票監(jiān)督部門，民政部和國家體育總局是管理部門，國家兩彩中心是發(fā)行部門，地方兩彩中心只是銷售單位。這意味著，地方“兩彩中心”其實(shí)并不具有對彩票網(wǎng)站進(jìn)行授權(quán)的資格，代銷合同并不意味著任何行政許可，盡管彩票來源完全合法。

北京郝俊波律師事務(wù)所主任律師郝俊波對《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，由于2009年的國務(wù)院出臺的《彩票管理條例》里并沒有提到互聯(lián)網(wǎng)，因此應(yīng)當(dāng)以后來的 《互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票管理暫行辦法》為準(zhǔn)。

靠政策吃飯 互聯(lián)網(wǎng)彩票企業(yè)戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢/

近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)尤其是移動互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)彩票市場不斷壯大。

據(jù)彩通咨詢1月16日發(fā)布的《2013年中國互聯(lián)網(wǎng)彩票市場分析報告》顯示，互聯(lián)網(wǎng)彩票銷量在整個彩票市場的銷量比重逐年上升，2011年互聯(lián)網(wǎng)售彩只占整個彩票市場銷量的6.78%，到2013年這一比重已達(dá)到13.58%。

巨大的市場規(guī)模及增長潛力，得益于大大小小互聯(lián)網(wǎng)彩票企業(yè)的參與，同時又反作用于市場，讓更多的企業(yè)眼紅。

但由于中國彩票業(yè)的壟斷特性，這些互聯(lián)網(wǎng)彩票網(wǎng)站必須通過與國有部門的合作來分得一杯羹，缺乏獨(dú)立地位，這一狀況被業(yè)內(nèi)人士比喻成“蹭吃蹭喝”。

以目前中國彩票行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈來分工，整個行業(yè)可分為上游的監(jiān)管、發(fā)行及研發(fā)，中游的彩票印刷、設(shè)備、軟件系統(tǒng)業(yè)務(wù)，以及下游的銷售渠道和配送業(yè)務(wù)。

行業(yè)鏈條中，中游通過招標(biāo)設(shè)定高門檻確立準(zhǔn)入名單。以彩紙印刷為例，全國獲得準(zhǔn)入資格的總計9家企業(yè)。管制相對寬松的下游則集中了數(shù)量最多的各類銷售企業(yè)和個人，他們獲得收益的唯一來源是從彩票銷售中抽取的傭金。

以年為單位計算，福利彩票和體育彩票兩大彩票體系的返獎率，大約為銷售總額的60%到65%，剩下的35%到40%則為盈余空間。其中，除去上繳財政部門的公益金外，總銷售額的15%通常作為彩票發(fā)行費(fèi)用，其中會有至少3%分配給各省的省、市、縣級彩票管理中心，其余部分則為地方彩票管理招募代理方的代理傭金。

李陽對《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者介紹說，一般而言，地面投注站能得到的代理傭金在8%左右，銷量巨大的彩票網(wǎng)站則具有較多的談判籌碼，能拿到更多。根據(jù)500彩票網(wǎng)招股書公布的信息，其傭金比例平均在11%左右。

5月11日，500彩票網(wǎng)發(fā)布的財報顯示，其在2014年一季度銷量達(dá)10.549億元，同比增長95.4%，超過預(yù)期；凈收入8980萬元，同比增長127.3%；營業(yè)利潤為3170萬元，也同比實(shí)現(xiàn)大幅增長。

簽訂代銷協(xié)議的網(wǎng)站，一般會建立一個后臺出票中心，從彩票管理中心租用上百臺出票設(shè)備，相當(dāng)于一個大型的地面投注站。但并非所有的網(wǎng)站都有自己的出票中心，一些大型的電商平臺往往借用其他網(wǎng)站的后臺出票，相當(dāng)于又完成了一次轉(zhuǎn)包。

以購買一張2元體育彩票為例，經(jīng)由國家體彩中心發(fā)行之后，在地方體彩中心、專業(yè)彩票網(wǎng)站、電商平臺之間完成層層轉(zhuǎn)包，0.3元的發(fā)行費(fèi)用在三者之間順次分配。

高度的行業(yè)壟斷，使得依附于彩票銷售鏈條的數(shù)百家彩票網(wǎng)站，對政策環(huán)境的變化異常敏感。

在500彩票網(wǎng)向SEC（美國證券交易委員會）提交的招股書中，2012年獲得的“牌照”被當(dāng)作著力渲染的亮點(diǎn)。鄭丹妮對記者稱，500彩票網(wǎng)獲得中體彩之外唯一的互聯(lián)網(wǎng)售彩試點(diǎn)資格，除了成立最早之外，也在于其多年來一直很“聽話”。

不過，政策的調(diào)整充滿了不確定性。兩年之內(nèi)，財政部僅批復(fù)了兩家企業(yè)開展互聯(lián)網(wǎng)體彩銷售試點(diǎn)，福彩至今沒有批復(fù)一家。500彩票網(wǎng)也在其招股書中提示，目前獲得的授權(quán)只是試點(diǎn)階段，存在很多的不確定性。

鴻博股份3年前設(shè)立的彩種研發(fā)業(yè)務(wù)，至今仍未獲得任何突破。公司證券事務(wù)代表閆春江對記者表示，“彩種研發(fā)項目目前還處在研發(fā)階段，能否正式運(yùn)營還取決于能否獲得政府部門的資質(zhì)審批。”

多方博弈致監(jiān)管難 專家呼吁打破壟斷/

長期以來，中國彩票行業(yè)被學(xué)界稱為具有中國特色的 “二元彩票發(fā)行主體、多元彩票管理模式”。根據(jù)官方公布的信息，財政部對彩票的管理由綜合司下屬的彩票管理處負(fù)責(zé)，民政部和體育總局除下屬兩家事業(yè)單位性質(zhì)的管理中心外，無其他常設(shè)機(jī)構(gòu)。

“監(jiān)管部門架構(gòu)有問題，各方面權(quán)責(zé)不是很清晰，監(jiān)管、發(fā)行部門之間在協(xié)同上也有一定問題。”蘇國京說。

推動互聯(lián)網(wǎng)彩票監(jiān)管難的，還包括地方“兩彩中心”的利益訴求。在彩票銷售規(guī)模不斷攀升的狀況下，3%的發(fā)行費(fèi)用對地方“兩彩中心”來說，意味著巨大的利益空間。此外，根據(jù)財政部的公益金分配政策，彩票公益金在中央和地方財政之間，按照50:50的比例分配。

以2013年3000億元的彩票銷售規(guī)模計算，平均每個省獲得的發(fā)行費(fèi)用約為3億元，公益金分配10億~12.5億元。公益金作為財政資金?？顚Ｓ?，發(fā)行費(fèi)用則成為各級彩票銷售機(jī)構(gòu)的人員經(jīng)費(fèi)。

因此，在財政部意識到互聯(lián)網(wǎng)這個問題之前，地方“兩彩中心”已經(jīng)與彩票網(wǎng)站合作多年。

“上有政策，下有對策。”李陽告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，“地方彩票中心也有自己的銷售任務(wù)要完成，一個投注站一年可能只能賣100萬元，很多網(wǎng)站一個用戶就能達(dá)到這么多。”

與互聯(lián)網(wǎng)合作，不僅意味著可以迅速提高銷售規(guī)模，直接坐享收益，同時可以突破銷售地域的限制。

在電子彩票推出之前，中國的彩票銷售一直施行嚴(yán)格的屬地原則，即開型彩票的銷售范圍甚至僅限于縣市。事實(shí)上，在現(xiàn)行的《彩票管理條例》中仍然規(guī)定，地方彩票銷售機(jī)構(gòu)，“負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的福利彩票、體育彩票銷售工作”。

以總部位于深圳的500彩票網(wǎng)為例，全國性彩票如足彩、大樂透的銷售，主要通過與天津、江西兩地“兩彩中心”的代銷協(xié)議完成。

“這主要是為了防止意外狀況發(fā)生影響出票，另外為了顧及一些地方特色彩種，也會和其他的省份有合作。”鄭丹妮稱。

這意味著，記在天津、江西兩省賬上的彩票收入，通過500彩票網(wǎng)的平臺事實(shí)上已經(jīng)銷往了全國。進(jìn)一步說，強(qiáng)勢省份可能借助互聯(lián)網(wǎng)平臺獲得更多的收益，造成區(qū)域間不平衡。

知名彩票研究學(xué)者程陽認(rèn)為，這可能是財政部對互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票一直有所顧慮的原因。

這樣問題如何解決？蘇國京認(rèn)為，把彩票行業(yè)真正市場化，所有這些問題才有可能迎刃而解。

“我們國家的彩票已經(jīng)有三十年了，但到現(xiàn)在為止別說是彩票產(chǎn)業(yè)，連個行業(yè)都算不上，一個行業(yè)該具備的特征它都沒有，比如到現(xiàn)在還沒有一個行業(yè)協(xié)會，連部像樣的法律都沒有，這是種種亂象的根本原因”，蘇國京說。

“我們一直在呼吁國家彩票的概念，而不是現(xiàn)在有限制前提下的幾大部委彩票。我們剛剛進(jìn)入準(zhǔn)國家彩票階段，應(yīng)該成立一個類似證券市場的彩監(jiān)會，或者國家彩票管理局，而再發(fā)行和銷售環(huán)節(jié)完全可以市場化經(jīng)營。比如把兩個中心嘗試市場化經(jīng)營，類似于電信三大運(yùn)營商的模式。”蘇國京說。

事實(shí)上，改變彩票業(yè)的行政壟斷，進(jìn)行企業(yè)化改制已被學(xué)界呼吁多年，但鮮有回應(yīng)。彩票與博彩之間的敏感界限，是政策制定者的顧慮之一。據(jù)北京師范大學(xué)中國彩票事業(yè)研究中心研究員估計，目前中國問題嚴(yán)重的“病態(tài)彩民”人數(shù)已經(jīng)超過40萬。

國務(wù)院法制辦公室政法司處長朱衛(wèi)國也曾在公開演講中表示，彩票發(fā)行規(guī)模還是要有一個理性的計劃，不是說越多越好。

程陽則認(rèn)為，“彩票的敏感程度的確比其他行業(yè)都要高，不過政府的態(tài)度也在逐漸轉(zhuǎn)變，這跟整個國家的改革開放政策應(yīng)該是一致的。”