地方自主發(fā)債有突破 或推動《預(yù)算法》修改

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 金微 發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 金微 發(fā)自北京

“建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性”……11月15日公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）傳遞出財稅改革的新信號。

《決定》還明確指出“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”，這是否意味著，地方政府自主發(fā)債的閘門有望進一步打開？

對此，有財稅專家向《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，《決定》或?qū)⑼苿印额A(yù)算法》的修改。

中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君認(rèn)為，《決定》中的這一內(nèi)容為構(gòu)建一個以市場導(dǎo)向的政府債券市場鋪平道路，同時還將為債券市場注入新的活力和機遇。

地方發(fā)債仍無自主權(quán)

1995年起實施《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債券，因此，很長一段時間內(nèi)，我國政府債券僅限中央政府債券。地方政府發(fā)債始于2009年，最初完全由財政部代發(fā)，2011年起由上海、廣東等4地進行政府自行發(fā)債嘗試，到今年自行發(fā)債省份擴容到6地。

根據(jù)財政部公布的 《2013年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，地方政府發(fā)債仍由中央財政“兜底”，其自行發(fā)債的規(guī)模、用途等均已作規(guī)定，與中央代為發(fā)債別無二致。因此，地方政府在發(fā)債問題上仍無自主權(quán)，是介于代理發(fā)債與自主發(fā)債的中間形式。

《決定》則提出，“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”。

王雍君在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時說，總體上來看，雖然《決定》提出了“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”，但并不意味著全面開放地方的舉債自主權(quán)，也不意味著中央會放松對地方的管理。

中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，《決定》對于地方政府發(fā)行債券是個突破。

目前，預(yù)算法仍在修訂中，其中對于地方政府舉債的條例仍將是焦點。有學(xué)者擔(dān)憂，如果限制地方政府發(fā)債條例取消，會導(dǎo)致地方債的規(guī)模更進一步膨脹，并引發(fā)系統(tǒng)性的金融風(fēng)險。對此，王雍君認(rèn)為，“不一定要采取禁止的方式?？梢圆扇∮邢薇O(jiān)管，自負(fù)其責(zé)的松動、緩和的管理方式。”

需建立透明的管理體制

今年9月，財政部副部長朱光耀曾表示，市政債券的發(fā)行既是城鎮(zhèn)化過程中必須面對的問題，也是宏觀經(jīng)濟政策特別是財政體制改革的一項重要內(nèi)容。

據(jù)了解，市政債券是指有財政收入的地方政府及地方公共機構(gòu)發(fā)行的債券，其本質(zhì)是地方政府自主發(fā)行的債券。

未來，隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，地方政府融資需求進一步上升，地方政府自主發(fā)行債券可以迎合這一需求。《決定》也在“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制”這部分說明中提到“拓寬城市建設(shè)融資渠道”。

有分析指出，地方政府自主發(fā)債的閘門打開后，將會極大地影響債券市場和金融市場。對此，交通銀行首席經(jīng)濟學(xué)家連平表示，允許地方政府發(fā)債后，需要建立透明的地方政府債務(wù)資產(chǎn)管理體制，應(yīng)該有制度的安排，地方政府才能作為舉債的主體，在市場上正常地進入和退出。

此外，《決定》還明確指出“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制”。

對此，王雍君認(rèn)為，地方政府對地方債將會實施規(guī)范化管理，“在規(guī)范管理情況下進行有效的監(jiān)督，地方政府可以根據(jù)自己的情況，因地制宜地舉債，但要進行風(fēng)險評估?！?/p>

9月16日，中國社科院與中債資信在京簽署中國地方政府評級合作框架協(xié)議，其中，中債資信還發(fā)布了地方政府主體評級方法和模型。

社科院副院長李揚表示，相關(guān)部委多年前已經(jīng)啟動地方債前期研究，央行在2004年即委托社科院金融所進行地方金融生態(tài)調(diào)查，以便摸清各地金融家底，為地方政府信用評級打下基礎(chǔ)。

王雍君認(rèn)為，《決定》將會為構(gòu)建一個市場取向的政府債券市場鋪平道路，并為債券市場注入新的活力和機遇。

不過，此前有評級機構(gòu)則對很少有地方政府愿意主動公開財政預(yù)算表示擔(dān)心，并稱這給地方政府評級帶來了難度。不過，《決定》提出“實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”，這有望為地方政府財務(wù)狀況的評級打下基礎(chǔ)。