政府性債務(wù)“審計(jì)風(fēng)暴”將至 防范化解底特律式風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)國(guó)務(wù)院要求，審計(jì)署將組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)。此次審計(jì)包括中央及地方政府債務(wù)，地方債很可能是重點(diǎn)。

地方債總量居高增長(zhǎng)迅速

近兩年，在投資資金需求的拉動(dòng)下，特別是影子銀行體系的便利下，許多地方政府性債務(wù)增長(zhǎng)迅速。審計(jì)署審計(jì)結(jié)果顯示，截至２０１２年底，３６個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額３８４７５．８１億元，相比２０１０年增加４４０９．８１億元，增長(zhǎng)１２．９４％。

而全國(guó)債務(wù)數(shù)字更是驚人。審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，截至２０１０年底，全國(guó)政府性債務(wù)已達(dá)到１０．７萬(wàn)億元。除此之外，審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝曾在今年“兩會(huì)”上表示，估計(jì)目前各級(jí)政府總債務(wù)規(guī)模在１５萬(wàn)億——１８萬(wàn)億元。ＩＭＦ首次公布其對(duì)中國(guó)政府債水平數(shù)據(jù)評(píng)估稱，２０１２年廣義政府債務(wù)已超過(guò)ＧＤＰ的４５％。

除了地方債總量居高之外，一些重點(diǎn)城市負(fù)債率也明顯偏高。２０１２年，有９個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過(guò)１００％，最高的達(dá)１８８．９５％，如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率最高的達(dá)到２１９．５７％。

地方債的融資方式越來(lái)越隱蔽，除傳統(tǒng)的銀行信貸外，一些地方政府及其融資平臺(tái)公司通過(guò)信托、基金等方式變相舉債融資。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，２０１１年至２０１２年，有６個(gè)省本級(jí)和７個(gè)省會(huì)城市本級(jí)通過(guò)信托貸款、融資租賃、售后回租和發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品等方式融資１０９０．１億元。

審計(jì)署負(fù)責(zé)人指出，這些融資方式隱蔽性強(qiáng)，不易監(jiān)管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，蘊(yùn)含新的風(fēng)險(xiǎn)隱患。此外，還存在債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)較快，違規(guī)擔(dān)保、違規(guī)融資、改變債務(wù)資金用途、債務(wù)資金閑置等問(wèn)題。

地方債風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大

在當(dāng)前財(cái)政收入增速下滑，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不樂(lè)觀的背景下，地方政府推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，都將不可避免地帶來(lái)地方債務(wù)進(jìn)一步擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)。

一些城市債務(wù)率和償債率本已偏高，但迫于發(fā)展投資的需要，只好舉借新債償還舊債。審計(jì)署數(shù)據(jù)表明，２０１２年，３６個(gè)地方政府本級(jí)中，有１１個(gè)省本級(jí)和１３個(gè)省會(huì)城市本級(jí)債務(wù)規(guī)模比２０１０年有所增長(zhǎng)，其中４個(gè)省本級(jí)和８?jìng)€(gè)省會(huì)城市本級(jí)債務(wù)增長(zhǎng)率超過(guò)２０％。

與不斷攀高的政府性負(fù)債相比，作為償債主要來(lái)源的土地出讓收入增幅卻在下降。至２０１２年底，４個(gè)省本級(jí)、１７個(gè)省會(huì)城市本級(jí)土地出讓收入比２０１０年減少１３５．０８億元，下降２．８３％，這些地區(qū)２０１２年以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)需償還本息２３１５．７３億元，為當(dāng)年可支配土地出讓收入的１．２５倍。

在樓市調(diào)控政策持續(xù)嚴(yán)厲之下，地方債的償還能力有限，而負(fù)債卻在不斷擴(kuò)張，引發(fā)許多人的擔(dān)憂。特別是在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，地方政府債務(wù)隱憂已逐漸顯現(xiàn)。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，城鎮(zhèn)化過(guò)程必然涉及大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其特點(diǎn)是資金需求量大，投資持續(xù)性強(qiáng)，回報(bào)周期長(zhǎng)，此外，公共服務(wù)以及社會(huì)保障也需要大量資金。而現(xiàn)行以融資平臺(tái)為基礎(chǔ)的地方政府債務(wù)機(jī)制，已難適應(yīng)這一巨大的融資需求。

“審計(jì)風(fēng)暴”旨在化解風(fēng)險(xiǎn)

在此次對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)之前，２０１２年１１月至２０１３年２月，審計(jì)署就對(duì)全國(guó)３６個(gè)地區(qū)進(jìn)行了一次大規(guī)模審計(jì)。僅僅時(shí)隔５個(gè)月，再次掀起的“審計(jì)風(fēng)暴”，被一些市場(chǎng)人士解讀為，有關(guān)部門(mén)在摸底。然而，更多的業(yè)內(nèi)人士將其看作一項(xiàng)例行工作。

海通證券宏觀分析師姜超認(rèn)為，此次地方債大審計(jì)是推進(jìn)改革、穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)的工作部署。目的在于盤(pán)活存量、吸收增量，防范和化解風(fēng)險(xiǎn)。

專家指出，地方債務(wù)支撐了我國(guó)近些年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。相比美國(guó)、日本等高債務(wù)率的國(guó)家，我國(guó)目前債務(wù)水平仍在國(guó)際慣例的臨界點(diǎn)之下，在安全區(qū)間內(nèi)。但由于各地償債能力不一，需防范局部地區(qū)和具體項(xiàng)目出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

今年６月，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義向全國(guó)人大常委會(huì)做審計(jì)報(bào)告時(shí)建議，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，進(jìn)一步清理規(guī)范融資平臺(tái)公司，抓緊建立和完善地方政府性債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府性債務(wù)的全口徑管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康認(rèn)為，首先，各級(jí)政府要改變唯ＧＤＰ論的政績(jī)觀，從長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，強(qiáng)調(diào)有限的政府償債能力，保持合理的債務(wù)率，通過(guò)抑制投資過(guò)熱來(lái)控制地方債規(guī)模。

審計(jì)署駐成都特派員辦事處主任科員楊躍東建議，進(jìn)一步改革稅制，建立事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配的制度，消除產(chǎn)生地方政府債務(wù)的體制根源。同時(shí)，修改預(yù)算法和擔(dān)保法，允許地方政府直接舉債或提供擔(dān)保，并明確規(guī)定地方政府債務(wù)審批程序和管理權(quán)限，嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和使用方向。

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