自然資源部國土空間規(guī)劃研究中心原副主任張曉玲：深化“多規(guī)合一”改革，守住空間安全底線

每經(jīng)記者 吳林靜    每經(jīng)編輯 劉艷美    

自2022年《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021~2035年）》正式印發(fā)以來，2023年7月至今，國務(wù)院陸續(xù)批復(fù)了省級(jí)、區(qū)域（流域）及重點(diǎn)城市的國土空間規(guī)劃。隨著“三區(qū)三線”等國土空間開發(fā)保護(hù)的基本理念走向地區(qū)實(shí)踐，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局，逐步成為構(gòu)建新發(fā)展格局的重要支撐。

自然資源智庫咨詢委員、自然資源部國土空間規(guī)劃研究中心原副主任張曉玲曾提出，研究國土空間問題，本質(zhì)上是為了探究如何妥善處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境的關(guān)系。為此，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡稱NBD)對(duì)她進(jìn)行了專訪，深入解讀如何構(gòu)建國土空間開發(fā)與保護(hù)的新格局，為中國式現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)的空間保障。

NBD：您曾系統(tǒng)總結(jié)過我國空間規(guī)劃的發(fā)展歷程。深化“多規(guī)合一”改革，本輪國土空間規(guī)劃將朝著哪些方向演進(jìn)？

張曉玲：過去，空間規(guī)劃類型很多，各個(gè)規(guī)劃之間相互協(xié)調(diào)不夠，交叉重疊比較多。2018年機(jī)構(gòu)改革后，隨著“多規(guī)合一”改革的不斷深化，我國實(shí)現(xiàn)了國土空間規(guī)劃系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)，總體形成了全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系，“多規(guī)合一”改革取得開創(chuàng)性、決定性成就。國土空間開發(fā)保護(hù)利用的空間統(tǒng)籌意義充分體現(xiàn)，國土空間規(guī)劃“一張圖”初步形成，有效避免了以往各類空間性規(guī)劃各自為政的現(xiàn)象。這是“多規(guī)合一”改革的根本意義。

面向未來，在黨中央確定的國土空間規(guī)劃體系整體框架下，相關(guān)的規(guī)劃理論體系、技術(shù)體系以及與自然資源統(tǒng)一管理相適應(yīng)的業(yè)務(wù)體系建設(shè)，將是“下半程”的主要任務(wù)和方向。

NBD：2022年印發(fā)的《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021~2035年）》（以下簡稱《綱要》）是我國首部“多規(guī)合一”的國家級(jí)國土空間規(guī)劃，近兩年，全國各級(jí)各類國土空間規(guī)劃陸續(xù)編制、批復(fù)。在您看來，新的國土空間規(guī)劃體系體現(xiàn)了哪些鮮明特征？

張曉玲：我認(rèn)為，這輪規(guī)劃體系改革有四個(gè)鮮明特征。首先是“體系重構(gòu)”。國土空間規(guī)劃體系的“四梁八柱”可以概括為“五級(jí)三類四體系”（“五級(jí)”對(duì)應(yīng)國家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政管理體系；“三類”指總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃；“四體系”包括規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系）。新的規(guī)劃體系重構(gòu)，既吸收了過去各類空間性規(guī)劃的有益部分，又建立了具有空間唯一性等新元素的空間邏輯架構(gòu)。

通過這次體系重構(gòu)，將“三區(qū)三線”（“三區(qū)”，城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間；“三線”，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線）劃定成果帶位置下達(dá)，直接落到圖斑上。也就是說，與過去的空間性規(guī)劃（無論是土地利用規(guī)劃還是城鄉(xiāng)規(guī)劃）相比，這次“三區(qū)三線”劃定成果落圖斑，是從國家級(jí)《綱要》就直接落實(shí)到圖斑，在空間表達(dá)的尺度上具有革命性，充分體現(xiàn)了堅(jiān)守國土空間安全底線的國家意志。

NBD：除了體系重構(gòu)，還有哪些特征呢？

張曉玲：第二個(gè)鮮明特色是“底線思維”。本輪國土空間規(guī)劃將“守住國土空間安全底線、促進(jìn)永續(xù)發(fā)展”作為首要戰(zhàn)略目標(biāo)和核心任務(wù)。在規(guī)劃編制中突出“雙評(píng)價(jià)”的基礎(chǔ)性作用，樹立底線思維、極限思維，強(qiáng)調(diào)筑牢糧食安全、生態(tài)安全、公共安全、能源資源安全、邊境安全、軍事安全等國土空間安全底線，完善國土安全基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)空間韌性。地方各級(jí)國土空間總體規(guī)劃編制中，在不折不扣落實(shí)“三區(qū)三線”劃定成果的基礎(chǔ)上，還因地制宜地劃定了自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全保障及歷史文化保護(hù)等空間安全底線。

第三個(gè)鮮明特色是“存量時(shí)代”。本輪國土空間規(guī)劃注重堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針；注重存量資源盤活利用，健全存量土地利用政策機(jī)制，推動(dòng)城鎮(zhèn)空間內(nèi)涵式集約化綠色發(fā)展等。在各級(jí)國土空間規(guī)劃編制中，強(qiáng)調(diào)著力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式從“規(guī)模驅(qū)動(dòng)”到“綠色發(fā)展”，構(gòu)建集聚高效、布局緊湊的國土空間開發(fā)格局，注重通過城市更新、全域土地綜合整治等途徑，促進(jìn)國土空間布局優(yōu)化和效率提升?？傊啾冗^去的規(guī)模擴(kuò)張、粗放型發(fā)展，現(xiàn)在的規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)通過挖掘現(xiàn)有資源和提高利用效率，來推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

第四個(gè)特征是“數(shù)字化治理”。本輪國土空間規(guī)劃，從規(guī)劃編制到規(guī)劃實(shí)施，都堅(jiān)持突出數(shù)字化治理要求。規(guī)劃編制工作始終強(qiáng)調(diào)建立統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，為各級(jí)各類國土空間規(guī)劃提供覆蓋全域、動(dòng)態(tài)更新、權(quán)威統(tǒng)一的國土空間數(shù)字化底版。立足國土空間唯一性，建立健全專項(xiàng)規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接機(jī)制和國土空間規(guī)劃逐級(jí)匯交機(jī)制，建設(shè)全國國土空間規(guī)劃“一張圖”，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、監(jiān)督等全過程在線管理。