每經(jīng)專訪人口專家王廣州：地方優(yōu)化生育政策不能僅僅盯在三孩上，一孩二孩是更重要的基本盤

每經(jīng)記者 李彪    每經(jīng)實(shí)習(xí)記者 李明明    每經(jīng)編輯 陳旭    

10月14日，中國迎來農(nóng)歷的重陽佳節(jié)，這也是尊老敬老最重要的節(jié)日。

近年來，中國老齡化問題日益加重。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的要求，自10月10日起，在全國范圍內(nèi)組織開展2021年人口變動情況抽樣調(diào)查。這也讓人口話題再次進(jìn)入人們關(guān)注的視野。

自2017年起，我國出生人口“四連降”，第七次全國人口普查的結(jié)果更是敲響了老齡化和低生育率警鐘。

日前，施行近20年的人口與計(jì)劃生育法迎來第二次修改，主要包括三孩政策入法、社會撫養(yǎng)費(fèi)及相關(guān)處分的規(guī)定刪除等。

三孩政策落地，地方層面鼓勵生育的政策也緊隨其后：攀枝花成為全國第一個實(shí)行生育補(bǔ)貼的城市；8月18日，北京率先落實(shí)住房優(yōu)惠政策，多孩家庭可優(yōu)先申請公租房，并在戶型選擇上給予適當(dāng)照顧；甘肅省臨澤縣宣布二孩每年發(fā)放5000元育兒補(bǔ)貼，三孩每年發(fā)放10000元育兒補(bǔ)貼，連發(fā)3年；武漢將生育三孩費(fèi)用納入醫(yī)保，男職工可享15天護(hù)理假津貼……

一時間，多地紛紛展開三孩支持措施的探索。

三孩政策對中國人口出生規(guī)模和總量會產(chǎn)生什么影響？如何推進(jìn)鼓勵三孩生育政策？有專家建議的生一個孩子獎勵100萬元可行嗎？帶著這些問題，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡稱NBD）記者對中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所研究員王廣州進(jìn)行了專訪。

政策影響：三孩占新生兒比例有望從6%~7%提至9%~10%

NBD：全面放開二孩后，我國生育率一度明顯提升，出生人口中二孩占比由2013年的30%左右上升到2017年的50%左右。國家進(jìn)一步放開三孩政策，這對提升生育率會有什么影響？

王廣州：三孩生育政策的導(dǎo)向非常重要，不能單純地理解為只是可以生三孩。過去曾有部分專家認(rèn)為，放開二孩以后生育率會出現(xiàn)井噴，實(shí)際上并沒有出現(xiàn)這種現(xiàn)象。

王廣州 每經(jīng)實(shí)習(xí)記者 李明明 攝

根據(jù)生育意愿和生育行為調(diào)查，我認(rèn)為放開三孩生育后，三孩占新生兒的比例最多增加3個百分點(diǎn)，比如原來三孩占比6%～7%，實(shí)施三孩政策后每年大體增加到占9%～10%。

今年政策剛剛放開，生三孩的比例會上升一些，可能是歷史積累的人群會有一定的生育堆積效應(yīng)。但對出生率，只能說有助于穩(wěn)定在1.5或1.8。

生育政策對生育調(diào)節(jié)肯定是有影響的，目前我國居民生三孩的意愿相對較低，所以從政策影響角度看，應(yīng)該不是很大。

圖片來源：新華社

此前我們做的二孩生育調(diào)查顯示：我國育齡人群的理想子女平均為1.92左右，而日本是2.1以上。農(nóng)業(yè)人口有意愿生育二孩的比例達(dá)到80%左右，非農(nóng)業(yè)人口達(dá)到40%，不過實(shí)際生育二孩的數(shù)量要比意愿生育數(shù)量低。

目前，我國一孩和二孩的生育率都是比較低的，生一孩的人群生育年齡越來越晚，生二孩的比例也在下降。

NBD：大城市的生育狀況變化更為顯著，以北京為例，育齡婦女總和遞進(jìn)生育率（消除年齡結(jié)構(gòu)和孩次結(jié)構(gòu)影響后的標(biāo)準(zhǔn)化平均終身生育水平）由1990年的1.2366下降到2005年的0.8925。這次放開三孩會有什么變化？

王廣州：我覺得總和遞進(jìn)生育率基本上不會有大的變化，還是會維持原來的低生育率，我甚至還擔(dān)心，由于一孩生育率下降，不一定會看到三孩政策對整體出生率的正向效果。

同時，這次放開三孩政策對育齡婦女孩次（指該嬰兒出生時在其家庭所有現(xiàn)有子女中的排列順序）結(jié)構(gòu)影響很小，幾乎微乎其微。我擔(dān)心各個孩次都比之前的數(shù)據(jù)還要低。

因?yàn)榻档蜕实囊蛩亻L期存在，比如低生育陷阱理論、獨(dú)居的生活方式、家庭規(guī)模越來越小、二次人口轉(zhuǎn)變、家長對孩子預(yù)期越來越高等。其中獨(dú)身、獨(dú)居戶比例越來越高，北京市甚至達(dá)到20%以上。

生育獎勵：公共政策應(yīng)該體現(xiàn)公平原則

NBD：中信證券研報(bào)認(rèn)為，放開三孩生育的效應(yīng)可使新出生人數(shù)短期提升10%至15%。這或許有助于將生育率維持在1.5至1.8的水平。您認(rèn)可這一觀點(diǎn)嗎？

王廣州：從增量的角度來看，會對生育率提升有點(diǎn)影響，但只能說有助于穩(wěn)定在1.5或1.8，實(shí)際上真要實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定可能還有較大的難度。

我們有一篇文章寫過，即便全面放開生育（如果其他社會經(jīng)濟(jì)條件不變），生育率大概率也只在1.4左右。放開生育后可能會階段性產(chǎn)生一定生育堆積效應(yīng)，但疫情的因素導(dǎo)致這種可能性很小，疫情過后可能出生率較目前要稍微回升一點(diǎn)，但能否穩(wěn)定還不好說。

現(xiàn)在育齡婦女的受教育程度來看，34.3%左右在大專及以上，到2050年前后預(yù)計(jì)將達(dá)到70%。如果高生育率的人群不斷減少，低生育率的人群越來越多，那么總的生育率一定是下降的。

NBD：2019年國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，從性別比（男性與女性的比率）來看，一孩為109，二孩為113、三孩為148，二孩三孩男女性別比失衡更為嚴(yán)重。造成這種失衡的原因是什么？放開三孩會改善這一現(xiàn)狀嗎？

王廣州：性別比失衡的原因我們20多年前就在研究。首要因素就是農(nóng)村地區(qū)的性別偏好，而城市生育性別選擇性沒有那么強(qiáng)。

一孩、二孩、三孩性別比例失衡升高的趨勢在全國范圍基本都一樣，只是各地管理嚴(yán)格程度不同，打擊非法性別鑒定的力度不一樣。放開三孩之后，這種性別比失衡會有一些改善。

性別比失衡需要一個長周期的調(diào)整，也需要人的思想觀念改善。例如老百姓發(fā)現(xiàn)男孩生多了，會造成農(nóng)村地區(qū)男性結(jié)婚難，天價彩禮現(xiàn)象頻發(fā)。這樣就會降低老百姓生育性別偏好，我看到河北的很多農(nóng)村已經(jīng)產(chǎn)生變化了。

NBD：您之前做了很多關(guān)于生育意愿的調(diào)研，影響人口生育的主要障礙是什么？如何破解此難題？

王廣州：不同的調(diào)查結(jié)果均顯示，影響生育最重要的障礙就是經(jīng)濟(jì)因素，大概占70%左右。占第二位、第三位的因素是教育和照護(hù)，其實(shí)某種程度還是可以歸結(jié)到經(jīng)濟(jì)因素上。

因此，我們做的影響二孩生育研究調(diào)查顯示，首要障礙是經(jīng)濟(jì)成本，這也是一個全生命周期的主要因素，不僅僅局限在某個年齡段。此外還包括家長自己的就業(yè)機(jī)會成本。比如：擔(dān)憂生育、養(yǎng)育可能會影響家長升職、收入受損等。

這也體現(xiàn)了貝克爾的孩子價值理論，他說之所以人們不愿意生孩子，是因?yàn)榇蠹覍⒆宇A(yù)期價值的評估，即投入產(chǎn)出方面覺得不劃算。

從農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)社會、現(xiàn)代社會的過程中，人們養(yǎng)育孩子的成本和收益不一樣，所以觀念就會發(fā)生一些轉(zhuǎn)變。

當(dāng)然，要想破解這個難題，家長養(yǎng)育孩子的理念和育人方式都需要轉(zhuǎn)換。 每個父母都愿意把世界上最好的東西帶給孩子，但是孩子和父母對“最好的東西”理解不同,此外孩子在家庭中是不是有參與權(quán)、話語權(quán)也很重要。

特別重要的是家長不要對孩子期望過高,這會帶給孩子沉重的壓力,也容易讓孩子出現(xiàn)心理問題。家長要能接受下一代可能不如自己。

NBD：有許多專家在生育政策方面積極建言獻(xiàn)策。比如經(jīng)濟(jì)學(xué)家任澤平建議：一線城市生三孩，每人每月可獎勵3000~5000元現(xiàn)金。對此您怎么看？

王廣州：所有的公共政策都要體現(xiàn)公平原則。不能為了讓一部分人受益，而讓另外一部分人的利益受損。

此外公共政策要有足夠支付能力來兌現(xiàn)，所以財(cái)政上需要對這些措施進(jìn)行認(rèn)真的測算。每個地區(qū)的財(cái)政壓力也是不一樣的。

我在2004年針對獨(dú)生子女費(fèi)調(diào)研過很多地方，發(fā)現(xiàn)當(dāng)年就有很多縣都發(fā)不出這筆費(fèi)用，因?yàn)榭h級財(cái)政需要支付的項(xiàng)目很多，比如要發(fā)教師工資，要建學(xué)校、醫(yī)院等，諸如此類很多公共事項(xiàng)需要支出，一些地區(qū)財(cái)政上已經(jīng)存在一定的壓力。

實(shí)施獎勵措施也不是想象中那么簡單，需要綜合考慮很多問題。比如一線城市要發(fā)多大金額，是發(fā)給戶籍人口還是全部人口，假如只發(fā)給戶籍人口也會造成社會矛盾。而給所有人發(fā)獎勵可能會導(dǎo)致更多的人要涌入進(jìn)來。

所以在制定政策之前，政府應(yīng)該對政策可行性及可能帶來的危機(jī)作出科學(xué)的評估。比如過去某市舉辦大型國際運(yùn)動會期間，當(dāng)?shù)卣雠_了免費(fèi)乘坐地鐵的政策，但在執(zhí)行中出現(xiàn)了客流太大嚴(yán)重超出預(yù)料的狀況，結(jié)果幾天后不得不取消該政策。

政策取向：不是只為獎勵生育三孩 而是要優(yōu)化生育率

NBD：人口與計(jì)劃生育法規(guī)定，國家采取財(cái)政、稅收、保險(xiǎn)、教育、住房、就業(yè)等支持措施，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負(fù)擔(dān)。您覺得這些手段該怎么落實(shí)？

王廣州：有些政策其實(shí)是很早就有的。比如2019年我國將子女教育列入個稅專項(xiàng)附加扣除范圍，不過當(dāng)時力度可能還不太夠，這次又提出來，還計(jì)劃再加大一些力度。

有些政策只要放寬松一些，就會產(chǎn)生比較好的實(shí)施效果，比如延長產(chǎn)假和陪護(hù)假?？墒桥阕o(hù)假是否帶薪、帶薪的錢從哪來、是政府還是就業(yè)單位提供，這些還需要討論。比如瑞典的陪護(hù)假是帶薪的，并且由政府發(fā)放，但后來發(fā)現(xiàn)，國家的財(cái)政支撐不起這樣的花費(fèi)。

還有些政策如果涉及公共資源配置和長周期的財(cái)政投入，實(shí)行起來就比較困難了。因?yàn)槊磕甑亩愂账讲煌瑖乙膊荒馨阉械馁Y源都集中在一件事上。

比如某地突然增加了人口，需要建學(xué)校、建醫(yī)院，可是建在哪？建多少？這些都需要規(guī)劃，并不是今天放開政策，明天學(xué)校就建好了。

除了生育津貼外，其他現(xiàn)金補(bǔ)貼也需要斟酌，因?yàn)槲覀儾⒉恢姥a(bǔ)貼到多大的力度能解決多大的問題，還需要統(tǒng)籌考慮各地財(cái)政狀況、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，做進(jìn)一步的研究測算和政策論證。

政策實(shí)施最大的難題是如何界定，因?yàn)椴煌瑓^(qū)域和人群面對的困難是不一樣的，比如對于三四線城市和人口流失地區(qū)，住房就不是一個大問題。

NBD：各地一些地方性的措施，比如攀枝花出臺生育補(bǔ)貼、甘肅臨澤生三孩補(bǔ)貼1萬連發(fā)3年、買商品房最高補(bǔ)助4萬等，這些措施有沒有全國推廣的價值？

王廣州：首先，各個地方在優(yōu)化生育政策時，不能僅僅盯在三孩上，一孩二孩是基本盤，相比之下更為重要，這一點(diǎn)不能本末倒置。

其次生三孩的家庭畢竟是少數(shù)，不能因?yàn)闆]有生三孩，就單單對生育三孩加大政策支持力度。我們的目標(biāo)不單單是為了多生三孩，而是為了整體的生育水平維持在一個合理的區(qū)間。

如果一孩二孩的生育沒有維持在合理區(qū)間，補(bǔ)貼三孩就相當(dāng)于只補(bǔ)貼了很小的一部分人群，那樣即便力度再大，也是很少一部分人群獲得了公共資源，這并不是政策的初衷。

因?yàn)楦鞯孛媾R的最基本的人口形勢和社會經(jīng)濟(jì)條件是不一樣的，老百姓面臨的主要矛盾也是不一樣的，不能簡單采取“一刀切”的一套政策來解決所有地區(qū)的問題。

對公共政策來說，做加法容易，而一旦要取消，引起的社會反響和爭議就會比較大。所以出臺政策前要審慎和充分調(diào)研，對各地執(zhí)行政策的復(fù)雜性、差異性提前預(yù)判，不能忽略對政策有效性、可行性的論證和評估，只是簡單出臺一個政策，那是沒有實(shí)際效力的。

NBD：一線城市養(yǎng)育成本相對更高，目前我國一些超大城市如北京、上海的生育率都在1.0以下，北京也推出多孩家庭可優(yōu)先申請公租房等措施。對一線城市的鼓勵生育措施是否可以在住房、個稅 、戶口等方面有所側(cè)重？

王廣州：北上廣深的住房成本是非常高的，我國也積極倡導(dǎo)提供一些保障房的措施，但這些措施目前發(fā)揮多大的效果還有待討論。

超大、特大城市生育率更低的原因，不僅僅是因?yàn)榉績r的問題，首要因素還是人們受教育程度越來越高、受教育時間拉長，導(dǎo)致結(jié)婚的時間更晚。

以北京為例，2000年前后，女性平均初婚年齡已經(jīng)達(dá)到29歲、初育年齡30歲左右，那么生二孩時就可能變成高危產(chǎn)婦了，很難再生更多小孩。

同時，由于人口過度聚集會對公共資源形成壓力，北京首先還是要確保首都功能，疏解非首都功能，所以要把人口控制到一個合理的規(guī)模上。

現(xiàn)在特大城市也在有選擇地放開戶口。我覺得未來北京、上海等地也有可能取消戶籍限制，這方面的政策導(dǎo)向還是越來越寬松的。

至于個稅實(shí)施方面，國家還需要增加一些力度，但我覺得稅收對刺激生育的影響可能比較有限。人們通常不會因?yàn)槟茉贉p一些稅，就愿意多生孩子。

NBD：之前哪些地方鼓勵生育的政策效果更為顯著？鼓勵二孩生育的有效經(jīng)驗(yàn)對刺激三孩生育有沒有借鑒意義？

王廣州：整體上生育政策全國是一盤棋統(tǒng)一放開的，但各地生育水平確實(shí)有所區(qū)別。這在一定程度上緣于各地傳統(tǒng)觀念可能不太一致，大家的響應(yīng)程度也不一樣，有的地方仍殘留“多子多福”等老觀念。

總體上來講，東部地區(qū)生育率相對來說低一些，這跟它原來的計(jì)劃生育政策比較嚴(yán)有關(guān)。不過東部地區(qū)也不完全都是低的，比如潮汕、福建部分地方、浙江溫州等地可能與東部其他省份的生育率會偏高一點(diǎn)。

在鼓勵二孩生育方面，延長產(chǎn)假的效果是比較明顯的，其他比如消除就業(yè)歧視等，相對來說不容易量化具體的政策效果，還有一些經(jīng)濟(jì)上的措施，也比較難以評估其具體作用。比如減免個稅的政策在全國都是一樣的，但每個人的感受可能不盡一致，因?yàn)槭杖牒托枰U納的稅并不相同。

之前鼓勵二孩生育的一些地方政策，凡是給老百姓提供福利并減輕負(fù)擔(dān)的，我覺得都是好的政策。只是大家感受或有差別，影響效果也不盡相同。

政策干預(yù)：延緩出生率下滑進(jìn)程 推遲人口負(fù)增長到來

NBD：隨著一系列政策推動，未來中國的生育率是否會長期穩(wěn)定在1.3以上的水平呢？

王廣州：隨著社會的發(fā)展，出生率也會從高向低，這是必然規(guī)律，人口學(xué)上也有兩次人口轉(zhuǎn)變理論來證明。

第一次人口轉(zhuǎn)變就是從傳統(tǒng)的平均生育子女?dāng)?shù)在6個孩子以上，轉(zhuǎn)變到更替水平附近。

第二次人口轉(zhuǎn)變就是從更替水平進(jìn)入低生育陷阱和超低生育水平。在這個過程中產(chǎn)生小家庭、不結(jié)婚等婚姻形式的多樣化，這就造成了生育率的進(jìn)一步下降。

有些歐洲學(xué)者認(rèn)為生育率低于1.5就進(jìn)入低生育陷阱。所謂低生育陷阱，是指生育下降的機(jī)制形成后，由于價值觀的轉(zhuǎn)變、生存壓力增加等多方面因素共同作用，生育率會繼續(xù)不斷下降，很難甚至不可能逆轉(zhuǎn)。

目前，中國的生育率是1.3，已進(jìn)入低生育階段，甚至是超低生育階段。而且母親跟子女之間的比例關(guān)系，打折下降的速度太快。

假定出生性別比1:1，而生育率是1.3，一個母親生1.3個孩子，相當(dāng)于有0.65個女孩，那么母親跟女兒的比例是0.65，祖母跟孫女的比例關(guān)系再乘個0.65，就變成0.4左右了。

當(dāng)前我國人口減少過快，再加上人口結(jié)構(gòu)不均衡，已形成老年人多的倒金字塔模式，種種因素導(dǎo)致生育率恐怕很難一直保持穩(wěn)定。

如果要想中國的人口總量達(dá)到一個峰值之后緩慢平穩(wěn)下降，至少要把生育率維持在更替水平即2.1（足以維持人口世代更新、人數(shù)不增不減的生育率水平）附近，因?yàn)椴豢赡苷镁S持在某一個點(diǎn)，總是要有波動的。

從國際上看，并不是所有國家的生育率都往1.3甚至更低的方向發(fā)展，比如北歐一些福利政策比較好的國家，2015年前后出生率大概是接近1.9。還有法國很早之前就鼓勵生育，也取得了不錯的效果。

值得注意的是，我國從1992年開始，生育率水平就一直低于更替水平之下。相對于日韓等國家，我國出生率下降的速度更快。

出生率下滑就像人的老化一樣，這種規(guī)律性的變化可能是沒法避免的。但是我們要做的是減少其負(fù)面影響，干預(yù)它的進(jìn)程，把人口負(fù)增長的年份適當(dāng)推遲，使出生率朝著我們預(yù)期的方向發(fā)展。

封面圖片來源：新華社