城市相對論 | 后疫情時代，錢從哪里來，用到哪里去？

每經記者 吳林靜  劉艷美    每經編輯 楊歡    

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國際形勢風云變幻，全球疫情反反復復，毋庸置疑，我們正在經歷一個時代的轉折點。

如何理解當下以及未來的國家運轉和經濟發(fā)展，財政是一個重要視角。作為國家治理的基礎和重要支柱，財政的收支決定著政府的“錢袋子”，牽連著人民的幸福生活。

《政府工作報告》為今年的財政定調為“積極的財政政策要更加積極有為”，包括提高赤字率至3.6%，發(fā)行1萬億抗疫特別國債直達基層，安排地方政府專項債券3.75萬億，比去年增加1.6萬億元。“三箭齊發(fā)”的力度是前所未有的，今年面臨的財政收支矛盾也是前所未有的。

積極財政的效果如何？地方收支壓力有多大？“十四五”還有哪些體制改革的“硬骨頭”？近日，我們邀請華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家、財政部財政科學研究所原所長賈康，國務院發(fā)展研究中心宏觀經濟研究部副部長馮俏彬做客《每日經濟新聞》（下稱NBD）“城市相對論”，評述收支壓力，討論央地關系，厘清改革痛點，從財政視角捋一捋未來的發(fā)展脈絡。

嘉賓介紹：

賈康，第十一屆、十二屆全國政協(xié)委員，現(xiàn)任華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，中國財政科學研究院研究員、博導，中國財政學會顧問。北京等多地政府顧問、咨詢委員，北京大學等多所高校特聘教授。孫冶方經濟學獎、黃達-蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。

馮俏彬，現(xiàn)任國務院發(fā)展研究中心宏觀經濟研究部副部長。教授，經濟學博士、博士后，中央黨校（國家行政學院）博士生導師。第三屆黃達-蒙代爾經濟學獎獲得者。在公共產品理論、應急財政、供給側改革、減稅降費等方面有獨到建樹。

談后疫情時代的財政彈性：增加專項債、擴大赤字率，滿足現(xiàn)實資金需求

NBD：我國地方政府專項債一直在增長，今年的發(fā)行限度更是達到3.75萬億元。怎樣理解地方專項債呈現(xiàn)的這種變化？

馮俏彬：今年大規(guī)模增發(fā)專項債非常重要的一個原因是跟疫情直接相關。疫情給我國經濟增長帶來了巨大壓力，這個壓力可以從投資、消費、進出口“三駕馬車”來分析。

進出口方面。疫情加劇了外需收縮的壓力。近幾年國際關系發(fā)生了深刻變化，習近平總書記做出“當今世界正經歷百年未有之大變局”的戰(zhàn)略判斷。在這樣的國際環(huán)境下，外需本身就受到一些影響，疫情發(fā)生之前就已經在考慮增發(fā)專項債了。疫情的發(fā)生，讓專項債發(fā)行的需求性更加明顯。

內需方面。這幾年中國的居民消費需求增長非常快，總量也非常大，但是還存在一些體制機制上的原因，也存在供需之間不完全匹配等因素。所以，雖然近幾年內需推動經濟增長起到的作用確實在增強，但是還沒有到達我們想要的程度。

所以，在方方面面的因素影響下，用投資來穩(wěn)定經濟增長，仍然是當下的不二選擇。

要投資就要解決資金的來源問題。增發(fā)地方政府專項債，要解決的就是這個問題，這是發(fā)行專項債的必要性。

從可行性方面來看，以政府為主的投資我國還有很大的空間。第一是各地基礎設施發(fā)展不平衡，比如廣大農村地區(qū)、中西部地區(qū)還有很大投資空間。第二是我國新型城鎮(zhèn)化才發(fā)展到中期，去年的城鎮(zhèn)化率突破60%，下一步城鎮(zhèn)化發(fā)展將走向城市群、都市圈，要將單體城市連成一體，這也需要相應投資。第三是隨著科技進步、技術更迭，新基建也需要提前布局。因此從投資方式、投資方向和投資形式上來講，現(xiàn)在與過去并不完全一樣，而是要布局符合未來30年之內能夠奠定中國經濟發(fā)展基礎的核心競爭力。

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NBD：最近有媒體報道說，很大一部分專項資金還“趴”在賬上，還沒完全用出去，如何才能讓專項債使用更有效率？

馮俏彬：確實存在這樣一個問題。專項債出現(xiàn)閑置，主要是因為投資方向還沒完全找對。

什么意思呢？比如涉及新基建的投資。其實，對于新技術能帶來什么機會，不同的主體，識別能力是不一樣的。地方政府這個層面，有一定識別難度，需要中央政府做一些統(tǒng)籌安排。再比如城市群投資，特別是城市與城市之間的連通與共享，也超出了某一個地方政府行政權力的范圍。當然其中還有很多管理問題，包括對投資方向、資金使用方式等的一些限制性規(guī)定。這些都需要逐步改革，探索出一些新的管理辦法。

至于如何提高專項債的效率。我認為首先要找到項目，實現(xiàn)錢和項目匹配。PPP庫里有大量已經進行了前期可研報告的項目儲備，地方政府需要想辦法把錢和項目結合起來。建設城市群也有投資空間，但這里面的項目挖掘還需要一些更高層面的政府部門給出更明確的規(guī)劃圖。這當中有一個過程，從上到下都在積極想辦法，所以不必過多焦慮。

NBD：今年我國赤字率從2.8%提高到3.6%，怎么看待這個力度？

馮俏彬：我覺得有兩個詞可以概括。第一個是“有力”。面對疫情，通過提高赤字率維持整個經濟社會的正常運轉，很有力度地滿足了各方面對于資金的需求。第二個是“克制”。面臨疫情沖擊，很多國家使用了“無上限”的救助方式，救助力度有的達到GDP的10%，甚至達到20%。今年，我國赤字率首次超過3%達到3.6%，釋放出8000多億元資金，這個力度相對而言是比較克制的。換句話說，就是我們沒有在疫情沖擊面前失了方寸，亂了陣腳。

NBD：接下來赤字率還有提高空間嗎？

馮俏彬：空間有無取決于是否有必要性。正常時期，需要把債務壓力控制在適當范圍。但是如果經濟社會發(fā)展有強烈的、突發(fā)的、臨時的緊急需要，也不得不為之。所以，需不需要再提高赤字率，再釋放一些資金，主要還是看疫情和外部環(huán)境的發(fā)展、變化?，F(xiàn)在看，應該不太明顯了。

NBD：提高赤字率、增加地方政府專項債、發(fā)行特別國債，積極財政政策的“天花板”在哪里？

馮俏彬：赤字也好，債務也好，都是負債，相當于對未來的透支。如果債務壓力超出可承受能力，就會造成財政的不可持續(xù)。但可承受的臨界點在什么地方，很難說有個明確數字，要綜合考慮經濟社會方方面面的因素，特別是經濟體本身的韌性。

事實上，從2008年金融危機之后，很多國家走上了債務驅動經濟發(fā)展的路子。特別是日本，它的債務率已經超過200%。用債務驅動經濟發(fā)展，大家都知道它的危害性，但有時候就相當于走在一條狹窄的道路上，很難回頭。所以我們能做的是什么？使管理更嚴格一點，讓經濟韌性更強一點，讓債務和赤字增長的速度更慢一點，給未來更多騰挪的空間。

談房地產稅的征收邏輯：增強地方彈性空間，建設地方稅體系的重頭戲

NBD：近年來，地方財政稅收收入、非稅收入占比下降，轉移性收入占比增加。如何理解轉移支付的角色？

賈康：在整個財政運行過程中，無可否認的是我國的區(qū)域差異非常顯著，欠發(fā)達地區(qū)，要依靠中央和省為主的兩級自上而下的轉移支付，用于支持地方基層運轉，保障基本民生，落實“六保”任務。某些有條件的地方還要發(fā)展橫向轉移支付，包括對口支援以及實行生態(tài)補償等。甚至在某種意義上講，轉移支付在某些地方起的是主導作用。

在一些最欠發(fā)達的地方，轉移支付保障的是地方基本公共服務均等化。比如可可西里，居民少，但是地方政府職能所面對的挑戰(zhàn)還是比較明顯的——要保護環(huán)境，接待地質勘查，接待探險旅游，也會接待未來與國際接軌的有償狩獵，保障居民基本公共服務等等。這就需要現(xiàn)代財政制度的建立，靠財政體制理順各級政府的關系，做到財力和事權相匹配，達到社會成員共享改革開放成果和國家長治久安。

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NBD：當前基層財政收支矛盾加劇，完善地方稅種、重構地方收入體系應該怎么做？

賈康：地方稅體系建設是十九大特別強調的，這也是下一步攻堅克難的重要部分?？傮w來說，我認為必須考慮的重頭戲，一是抓住地方稅體系里特別有分量且已經有框架的資源稅：除海洋石油外，資源稅是按屬地原則征收，欠發(fā)達的中西部恰恰是資源富集地區(qū)。另一個是進一步按照中央要求，在稅收法定路線上推出房地產稅，這也是一個非常有難度的改革任務。

房地產稅是直接稅，是符合中央所說的要提高比重的代表性稅種，消解土地財政的短期行為也與之相關。地方政府有了房地產稅和地方稅體系，就不必靠單一的土地批租取得財力。在地方稅體系建設過程中，當地方職能履行跟稅源建設形成權責內洽，地方政府便會越來越專心致志地優(yōu)化本地投資環(huán)境，提升本地公共服務水平。像房地產稅的征收，要定期進行稅基評估，地方政府盡心盡力優(yōu)化本地投資環(huán)境，提高本地公共服務水平，那么每次稅基評估都會帶來稅收收入水平的水漲船高，地方財源建設就可以隨之合理解決了。

不過，對于土地財政實行改革，并不是說以后就沒有土地批租了。目前的情況是，一個地塊批租出去，一管就是40年或70年，錢被當屆政府使用，后面幾屆、十幾屆政府就沒有了這個財力來源，這種短期行為是非常不合理的。所以，一定要在土地批租基礎上，發(fā)展更多有穩(wěn)定大宗收入來源特征的地方稅種，特別是前面提到的資源稅、房地產稅，以及其他適應地方具體情況的稅種，構建出稅權概念之下的地方彈性空間，賦予地方政府更多的稅種選擇權、稅率調整權，甚至因地制宜的特定稅種設稅權。

談獨山縣舉債式發(fā)展：最大的浪費是什么？是決策失誤

NBD：近期因貴州獨山縣舉債400億、大山縣拖欠教師工資等話題，基層財政問題備受關注。請問，這種困境要如何破解？

獨山縣爛尾工程“天下第一水司樓” 圖片來源：新華社

馮俏彬：基層財政出問題，大部分是因為過度發(fā)展、超能力建設，導致過度負債。其實，在基本的“三保”問題上，現(xiàn)有體制機制對此是有相應保障措施的。往往是過度發(fā)展、過度負債造成了嚴重的債務壓力，反過來沖擊到基本的“三保”運轉。所以要守住“防波堤”，不能急功近利，還要有體制上對權力的約束，平衡好當前的財政壓力和未來的發(fā)展。

賈康：獨山縣這個案例，顯然是在中國體制機制背景下，“關鍵的少數人”出現(xiàn)了明顯的決策偏差。一個貧困縣搞了這么大規(guī)模建設的盤子，項目大而不當，現(xiàn)在騎虎難下，建設難以為繼，這要吸取經驗教訓。最大的浪費是什么？是決策失誤。本來很多縣級財政都很困難，再加上這些決策失誤造成的巨大浪費，是令人痛心的，所以一定要深刻反思，總結經驗教訓。

客觀地講，這種經驗教訓已經總結很多輪了，在現(xiàn)在全面配套改革反復被強調、績效管理反復被作為要領來落實的過程中，居然還會出現(xiàn)這樣的極端案例，特別值得我們進一步找準制度安排、管理環(huán)節(jié)的弊病和缺陷，從而解決問題。

對于縣級財政壓力未來會不會加劇，不能一概而論。有些地方可能有所好轉，有些地方不排除在一些階段上出現(xiàn)困難加劇的情況?？傮w來說，“六穩(wěn)”“六保”在貫徹落實中，中央更加強調要切實落到基層，問題則應具體地方具體分析加以優(yōu)化解決。

談“十四五”財稅體制改革：理順央地財政關系是重中之重

NBD：“十四五”即將開啟，深化財稅體制改革有哪些重點方向？

賈康：黨的十八屆三中全會之后一直以來提到的三大任務，仍然是未來改革的重點。一個是理順中央和地方關系，一個是進一步推進預算改革，一個是解決稅制改革和地方稅體系的問題。

馮俏彬：“十四五”期間，要高度重視財政的可持續(xù)性問題?，F(xiàn)在比較清晰的判斷是，未來一定時期，財政收入會保持相對低速，但是財政支出的強度不會減，這就會引出債務的問題，引出財政可持續(xù)的問題，需要我們妥善處理。

財政可持續(xù)問題與很多體制機制相關。稅制改革方面，要繼續(xù)推動從間接稅為主向直接稅為主的方式轉化，這個改革思路符合中國經濟社會發(fā)展的轉型方向。預算管理改革方面，特別要注重績效管理，當財政收支關系出現(xiàn)變化，財政壓力增大，財政績效管理既要全面，還要提高層次，不僅僅是每一個財政支出項目要講績效，還需要對部門、對政策的績效進行評價，把財政資金的口子守住，讓花出去的錢有效果。

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NBD：要進一步調整完善中央和地方財政關系，加快建立現(xiàn)代財政制度，現(xiàn)在的“硬骨頭”表現(xiàn)在哪些方面？

馮俏彬：中央和地方的財政體制，核心是央地關系。說到財政體制改革，主要講三個問題，第一個是事權劃分，第二個是收入劃分，第三個是轉移支付。

首先說事權劃分。關于央地事權劃分改革，目前已經出臺了基本公共服務、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境、科技、外交、應急救援等領域的“事權和支出責任劃分改革方案”。但即使進行了事權劃分，在當前的體制結構下，各級政府之間你中有我、我中有你，很難劃得特別清楚。所以，雖然推出了事權劃分改革方案，但其中有很多的共同事權。這一塊我們只能在實踐中不斷摸索，盡量把改革往前推。

收入劃分也是一樣。目前，新一輪整體收入劃分方案沒有啟動，進行的是一些局部改動，比如調整增值稅央地分成比例，比如消費稅增量部分劃歸地方等等。之所以還沒有從體制上進行全面改革，把整個收入重新劃分一遍，是因為有些條件不充分。比如，想要劃分清楚，就要健全地方稅、直接稅體系，但是“營改增”之后，地方稅已經沒有了主體稅種。

再說轉移支付，不管是專項轉移支付，還是一般轉移支付，目前資金規(guī)模已經非常龐大。規(guī)模一大，怎樣做到“可預算性”就是關鍵，即下級政府不用去要錢、不用去打報告，能預知明年能從上級部門拿到多少錢，能夠估算財政收入的盤子。目前看來，這個“可預算性”是不夠的。另外一個需要改革的地方是轉移支付的下達方式問題，以往在資金層層下放的過程中會出現(xiàn)“漏損”。這一次中央政府發(fā)行抗疫特別國債，2萬億元直達基層，資金7天就能下?lián)艿交鶎?。這是一次試驗，未來這種方式能不能在更大的范圍內推廣，還需要進一步討論。

財政體制改革的核心即是理順中央和地方財政關系，明晰中央和地方的權責。這涉及到國家的行政體制、甚至是憲法結構。這個問題大大超出了財政本身的范圍。只不過由于各種問題最終都會體現(xiàn)在財政收支上，所以財政部門對事權不清、支出責任不明最有深切體會。但要成為一個全社會的改革共識，還需要在實踐中不斷厘清、妥善處理好中央和地方的關系，慢慢摸索出一個合理的央地關系結構，尋求多方平衡。