每經(jīng)熱評(píng)｜馮奎：構(gòu)建縱深戰(zhàn)略格局 以治理創(chuàng)新推動(dòng)建設(shè)中國(guó) “第四極”

每經(jīng)特約評(píng)論員 馮奎

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展引起國(guó)內(nèi)外矚目，為什么成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈如此重要?

站在西部來(lái)說(shuō)，它是“第一極”，是西部發(fā)展極具分量的壓艙石。成渝城市群18.5萬(wàn)平方公里，總?cè)丝谝?guī)模近億，在全國(guó)不到2%的土地上集中了7%的人口，相當(dāng)于關(guān)中-天水、蘭州-西寧、呼包榆鄂、滇中、黔中、天山北坡、寧夏沿黃等西部其余七個(gè)城市群的總和。四川省、重慶市的GDP總量在西部12省(市、區(qū))中占三分之一強(qiáng)。2019年成都經(jīng)濟(jì)總量全國(guó)排名上升至第7位，發(fā)展速度居第2位。

站在全國(guó)來(lái)說(shuō)，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈對(duì)形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局來(lái)講，是關(guān)鍵一極。從綜合發(fā)展指標(biāo)來(lái)講，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈確實(shí)落后于京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等，但成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈所處的位置，刻畫(huà)了中國(guó)的戰(zhàn)略縱深。雙城經(jīng)濟(jì)圈存在巨大的發(fā)展?jié)摿Γ鰪?qiáng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的韌性能力。“第四極”的說(shuō)法并不是專業(yè)性的規(guī)劃用語(yǔ)，但從樹(shù)立區(qū)域影響力，開(kāi)展地點(diǎn)營(yíng)銷的角度來(lái)看，“第四極”的提法是有道理的。

放眼全球，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)對(duì)于全球供應(yīng)鏈穩(wěn)定將發(fā)揮重要作用，是全球供應(yīng)鏈重要的區(qū)域中心。當(dāng)前，北美、歐洲和東亞構(gòu)成全球供應(yīng)鏈三大中心。成渝地區(qū)是東亞供應(yīng)鏈建設(shè)的重要組成部分，尤其是成都、重慶兩地的電子信息與汽車制造分別占兩地工業(yè)增加值的50%、42%，未來(lái)有望達(dá)到萬(wàn)億級(jí)別，可謂舉足輕重。同時(shí)，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈是推進(jìn)中歐合作、建設(shè)“一帶一路”的重要平臺(tái)，如2018年全國(guó)始發(fā)中歐班列6300列，重慶和成都合計(jì)超過(guò)3000列，因此成渝具備建設(shè)成為全球供應(yīng)鏈“轉(zhuǎn)運(yùn)中心”的基本條件。

總的來(lái)說(shuō)，在構(gòu)建國(guó)家縱深戰(zhàn)略格局，落實(shí)國(guó)家總體安全觀的時(shí)代背景下，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈完全可以稱作中國(guó)的“西部第一極”，可以與京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等并列，稱為中國(guó)“第四極”。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)對(duì)全球供應(yīng)鏈布局也能起到穩(wěn)定作用。

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈要充分釋放活力，為什么必須在治理創(chuàng)新上予以重大突破?

這是因?yàn)?，成渝相鄰，其核心區(qū)相距也不過(guò)300來(lái)公里，但中間橫亙著行政區(qū)分割的最大難題，而這正是所有城市群、都市圈發(fā)展中最重要的難題。就川渝兩地、成渝兩市內(nèi)部而言，這幾年都有許多重要的政策與實(shí)踐創(chuàng)新，也就是在行政區(qū)內(nèi)部已經(jīng)進(jìn)行了大量的創(chuàng)新。但雙城經(jīng)濟(jì)圈是一個(gè)超越行政區(qū)邊界范圍的復(fù)雜空間、聯(lián)系空間、流動(dòng)空間，承擔(dān)著國(guó)家的戰(zhàn)略使命。這種新型空間的治理問(wèn)題將是未來(lái)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈治理面臨的主要問(wèn)題，諸如治理主體、目標(biāo)、內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、機(jī)制等方面，都還需要更加清晰、更加健全和更加完善。

在思考如何以治理創(chuàng)新推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展的過(guò)程中，我們也應(yīng)充分看到，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈在治理創(chuàng)新上面臨著諸多有利方面：

第一，從基礎(chǔ)條件上講，相對(duì)而言，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的治理體系更加簡(jiǎn)潔。京津冀涉及首都區(qū)，治理體系的構(gòu)建中需要處理中央與地方的各方面關(guān)系。長(zhǎng)三角包括一個(gè)直轄市三個(gè)省，由多個(gè)都市圈構(gòu)成，大中小城市和小城鎮(zhèn)數(shù)目眾多，主體的高度多元化帶來(lái)了協(xié)調(diào)的高難度?；浉郯拇鬄硡^(qū)體制環(huán)境特殊，在一個(gè)國(guó)家、兩種制度、三個(gè)關(guān)稅區(qū)、四個(gè)核心城市構(gòu)成的復(fù)雜區(qū)域，體制機(jī)制的設(shè)計(jì)面臨相當(dāng)多需要考量的因素。京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等，在治理體系的構(gòu)建上面臨的一些困難是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈所沒(méi)有的。

第二，從經(jīng)驗(yàn)積累上來(lái)講，西部大開(kāi)發(fā)的20年就是川渝兩地、成渝兩市展開(kāi)合作的20年，從成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、成渝城市群，再到雙城經(jīng)濟(jì)圈，合作互動(dòng)不斷。尤其是2016年國(guó)務(wù)院批復(fù)《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》之后，成渝城市群的合作步伐明顯加快。一定意義上講，今天提出成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈，包含了對(duì)于區(qū)域、城市群、都市圈、中心城市等等發(fā)展規(guī)律的深刻認(rèn)識(shí)。

第三，從未來(lái)之路來(lái)講，疫情之后，全球化面臨調(diào)整。從中國(guó)來(lái)講，高質(zhì)量推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)，形成新時(shí)代新的戰(zhàn)略縱深，意義極其深遠(yuǎn)。由此，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈在國(guó)家層面的重要性更加凸顯，中央政府對(duì)成渝的支持力度將會(huì)越來(lái)越大。成渝面臨著一個(gè)新的上升的發(fā)展周期，治理體系創(chuàng)新的成果能夠更快捷地轉(zhuǎn)變成為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力;同時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)又迫切需要治理創(chuàng)新。總而言之，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈面臨著治理創(chuàng)新最好的歷史階段。

如何構(gòu)建高效率治理體系，推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展?

第一，建議加強(qiáng)中央政府協(xié)調(diào)，探索新型的央地治理結(jié)構(gòu)。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈，既是四川的、重慶的，但又不僅是省(市)這個(gè)層面的問(wèn)題。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈是體現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略的空間，因此需要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，需要有體現(xiàn)中央政府力量的治理體系予以支撐，將國(guó)家戰(zhàn)略落到實(shí)處。一是在中央部門協(xié)調(diào)下，構(gòu)建重慶與四川省級(jí)政府參與的實(shí)施機(jī)制。二是在中央政府及其職能部門支持下，川渝研究借鑒發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體如日本廣域區(qū)域開(kāi)發(fā)的法律法規(guī)，未來(lái)可研究制定適用于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的地方性法規(guī)。三是中央政府及其職能部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)，推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈與其他東部、中部、西部城市群與都市圈的聯(lián)系，充分發(fā)揮成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈作為西部第一極的作用。例如，長(zhǎng)三角與成渝之間的土地要素流動(dòng)就有巨大的發(fā)展空間，而這就需要中央政府、成渝與長(zhǎng)三角多個(gè)主體的協(xié)同協(xié)作。

第二，加大力度推動(dòng)要素市場(chǎng)化改革進(jìn)程。雙城經(jīng)濟(jì)圈有1億人口，其中勞動(dòng)年齡人口六七千萬(wàn)，如果通過(guò)雙城經(jīng)濟(jì)圈同城化改革，實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域勞動(dòng)力充分流動(dòng)，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)意義都將無(wú)比巨大。重慶和成都在土地制度改革、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革等方面都走在全國(guó)前列，未來(lái)需要更加充分地促進(jìn)土地要素高效率配置。中央最近在有關(guān)西部大開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)中提出，要提高西部地區(qū)直接融資比例，這將引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)資源向西部去。西部的資本市場(chǎng)需要提升層級(jí)、提升服務(wù)能力，獲得更大發(fā)展，這些都是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈重要的機(jī)遇。

第三，以聯(lián)合編制與實(shí)施規(guī)劃作為抓手推動(dòng)各項(xiàng)改革實(shí)踐。一是完善成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈有關(guān)規(guī)劃聯(lián)合編制的程序，加強(qiáng)規(guī)劃的權(quán)威性。二是推動(dòng)區(qū)域建立規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制。三是探索區(qū)域共享式的財(cái)稅改革。四是設(shè)立區(qū)域聯(lián)合發(fā)展基金(共同基金)。五是營(yíng)造區(qū)域共同營(yíng)商環(huán)境，清除壁壘。六是區(qū)域科技創(chuàng)新資源的協(xié)同共享機(jī)制。七是區(qū)域生態(tài)治理的聯(lián)合行動(dòng)。改革設(shè)計(jì)要有利于提高城市的能級(jí)，避免形成新的大城市病，優(yōu)化特色功能在中小城市布局。

第四，通過(guò)一體化創(chuàng)新促進(jìn)新型空間成長(zhǎng)。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈在西部已經(jīng)有總量、規(guī)模的優(yōu)勢(shì)，但經(jīng)濟(jì)密度較低，內(nèi)部多點(diǎn)支撐的力量不夠。從補(bǔ)短板的角度看，一是要打造在全球、全國(guó)有影響力的新型空間。例如，成渝各類創(chuàng)新性平臺(tái)眾多，尤其是成都高新區(qū)、重慶高新區(qū)實(shí)力雄厚，從建設(shè)國(guó)家科技創(chuàng)新中心的定位出發(fā)，就需要川渝聯(lián)手打造在全國(guó)有影響力的中國(guó)西部科學(xué)城。二是打造區(qū)域中心城市、強(qiáng)化特色功能。川渝地區(qū)出現(xiàn)了明顯的“中部塌陷”，除了重慶、成都外，其他大城市、中等城市不發(fā)達(dá)?，F(xiàn)在想從人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量上迅速提升城市規(guī)模有一定難度，但在差異化分工基礎(chǔ)上，打造在某些功能上強(qiáng)大的中心城市是完全可能的。三是在縣(區(qū)、市)以及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))層面推進(jìn)治理體系的改革，形成更具競(jìng)爭(zhēng)力的集聚經(jīng)濟(jì)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

第五，探索雙城經(jīng)濟(jì)圈智慧化治理。這需要將新基建與城市群、都市圈結(jié)合起來(lái)，綜合運(yùn)用衛(wèi)星遙感等流域生態(tài)全息診斷和智能監(jiān)測(cè)等現(xiàn)代高新技術(shù)，對(duì)雙城經(jīng)濟(jì)圈的地理環(huán)境、自然資源、生態(tài)環(huán)境、人文景觀、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)狀態(tài)等各種信息進(jìn)行采集和數(shù)字化管理，深化5G、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新技術(shù)的應(yīng)用力度。這就需要圍繞數(shù)據(jù)治理、城市群治理實(shí)施一系列改革，加快構(gòu)建跨區(qū)域動(dòng)態(tài)智慧感知體系、智聯(lián)大數(shù)據(jù)體系、智能應(yīng)用支撐體系、智慧應(yīng)用體系，推進(jìn)戰(zhàn)略性、網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成雙城經(jīng)濟(jì)圈骨干工程。

第六，開(kāi)展雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展指標(biāo)的科學(xué)統(tǒng)計(jì)。一是將雙城經(jīng)濟(jì)圈的統(tǒng)計(jì)列為重要的統(tǒng)計(jì)內(nèi)容。我們國(guó)家的城市群、都市圈已經(jīng)作為一類發(fā)展空間，但在統(tǒng)計(jì)制度安排上還是缺失的。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈在這方面可有更大作為。二是對(duì)雙城經(jīng)濟(jì)圈的各類行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)有必要實(shí)施“聯(lián)合考核”。如聯(lián)合考核重慶、成都高新區(qū)，以促進(jìn)川渝共建的“西部科學(xué)城”加快崛起，在全國(guó)形成影響力、競(jìng)爭(zhēng)力。三是以更大力度推進(jìn)干部流動(dòng)，以擴(kuò)大視野，培養(yǎng)與增強(qiáng)雙城經(jīng)濟(jì)圈的共同體意識(shí)。

(作者系民盟中央經(jīng)濟(jì)委副主任，城市戰(zhàn)略專家)