楊偉民談城鎮(zhèn)化：成就不講了，我們來說問題

每經(jīng)記者 余蕊均    每經(jīng)編輯 楊歡

老百姓最關(guān)心的是住房，首先要解決住有所居的問題，然后才是宜不宜居的問題。

現(xiàn)在主要問題是大量的城市新市民，或者叫農(nóng)民工，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進到大城市后，他們在哪里居住，怎么居住。

新的住房制度肯定是堅持市場化，大方向是不會變的。政府主要是要解決低收入住房保障問題，所以即使是租賃住房也需要按照市場化的方式。

嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，這里說的“城市”到底是什么城市？有必要搞清楚概念。

今日上午，“第二屆國際城市可持續(xù)發(fā)展高層論壇”在成都舉行，第十三屆全國政協(xié)常委、政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任、中央財經(jīng)委員會辦公室原副主任楊偉民做主題演講，分享他對當(dāng)前城鎮(zhèn)化問題的一些觀點，后附演講全文。

在接受我們采訪時，他表示現(xiàn)在城市發(fā)展上的問題很多，是由于做法和認(rèn)識上都存在問題，這也導(dǎo)致了中央政策與地方落實之間存在一些偏差，同時，相應(yīng)的制度改革也應(yīng)盡快推動。

城市進化論：您提到的制度改革主要包括哪些？

楊偉民：一個就是戶籍制度。這個確實要改革落地，只要是符合條件的都可以落戶。他們已經(jīng)在城里待了好多年了，不要弄積分制之類的，太嚴(yán)格了，好像只有科學(xué)家才能落戶一樣。

另外，中央提出“嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”，但那個城市到底是什么城市？是中心城市，不是全域。“城市”的概念沒有把握清楚。當(dāng)然，發(fā)改委原來發(fā)布的關(guān)于城市規(guī)模劃分的文件，也沒說清楚到底什么叫城市？比如說特大城市是500萬，就應(yīng)該是指中心城區(qū)人口500萬，你說重慶是直轄市，有3000萬人口，他一個不能落戶了，肯定是不對的，所以這個政策制定還不夠細(xì)。

第二是土地制度?，F(xiàn)在土地制度，最后還是城鄉(xiāng)分割的這種制度，是解決不了問題的，因為農(nóng)民工現(xiàn)在他不落戶，或者說難以落戶、不愿落戶，因為割舍不了家鄉(xiāng)那塊地，一定要承認(rèn)他的物權(quán)，承認(rèn)他的繼承權(quán)，讓土地可以轉(zhuǎn)讓，不能說只在村里轉(zhuǎn)讓。只要這個地是集體所有的，保留集體所有，他可以賣給任何人，這就流轉(zhuǎn)起來了。

然后農(nóng)民進城就有錢了，同時有一些愿意到農(nóng)村去、想回鄉(xiāng)去的人，就可以去買地，然后城市建設(shè)不要再占用耕地，因為中國平原已經(jīng)被占的差不多了，以后中國人就沒法生存了。

現(xiàn)在農(nóng)村閑置的建設(shè)用地，包括宅基地，足夠中國實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化。閑置的太多了，原因就是因為沒有讓它流轉(zhuǎn)起來，流轉(zhuǎn)起來以后，還會解決流動性過剩問題。

還有一個就是教育制度問題。中國現(xiàn)在的城市化問題，越來越演變成一個區(qū)域問題，不是一個城鄉(xiāng)問題。原因就在于高考制度是不一樣的，不同城市能上大學(xué)的分?jǐn)?shù)不一樣，并不是全國統(tǒng)一高考，現(xiàn)在很多地方自己設(shè)置分?jǐn)?shù)，然后保護自己本地的戶籍人口能夠上更好的大學(xué)，這就對其他地區(qū)不公平。

城市進化論：在高考之前，各地的教育資源已經(jīng)不均衡了。

楊偉民：那是機會不公平?，F(xiàn)在設(shè)計的制度，會導(dǎo)致大家最初的機會不公平。機會不公平是最大的不公平。

當(dāng)然還有社保、醫(yī)療制度等等，都需要改進，城鄉(xiāng)應(yīng)該一樣。不要農(nóng)民是一套體制，城市人是一套體制，這樣怎么能夠打通城鄉(xiāng)呢？

我們最終要現(xiàn)代化，首先要建立一個現(xiàn)代化的市場體系?，F(xiàn)代化市場體系就是要素能夠自由流動，城和鄉(xiāng)沒有區(qū)別，不應(yīng)該有這種差別化。
以下為演講實錄
城市化是中國現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，也是當(dāng)前中國擴大內(nèi)需和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個結(jié)合點。正確的城市化政策既能擴大有效投資和消費需求，也是空間結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟布局、人口分布的結(jié)構(gòu)性改革。針對當(dāng)前城鎮(zhèn)化當(dāng)中的一些問題，我想講兩個方面的看法。我今天不講成就了，前面已經(jīng)講了很多成就了。

遵循城市化規(guī)律

圖片出處：攝圖網(wǎng)

今年是改革開放四十周年，四十年來，中國創(chuàng)造了經(jīng)濟發(fā)展的奇跡，其中一條重要經(jīng)驗就是按經(jīng)濟規(guī)律辦事。四十年來，我國城鎮(zhèn)化取得了不少進展，但是也出現(xiàn)農(nóng)民工難以市民化、造城運動、房地產(chǎn)泡沫、人地失衡、職住失衡、城市病、大拆大建等問題。出現(xiàn)這些問題的原因也很簡單，就是沒有按照城市化規(guī)律來辦事。有七個方面，是下一步城市化當(dāng)中需要把握的。

第一，城市化是經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果。

城市化是經(jīng)濟發(fā)展自然而然的過程及結(jié)果，雖然城市化有助于經(jīng)濟增長，但不能本末倒置，把結(jié)果當(dāng)作源泉，把城市化當(dāng)作拉動增長的手段。

推進城市化不能盲目規(guī)劃建設(shè)新城新區(qū)、圈地、造城、建房，這些雖然短期內(nèi)可以拉動投資，但是如果沒有產(chǎn)業(yè)、就業(yè)，沒人居住，就會變成“鬼城”，投資沒有回報，舉債無法償還，不僅增長會停滯，還可能帶來債務(wù)危機乃至金融危機。

目前，地方政府規(guī)模巨大、五花八門的隱性債務(wù)，其實很多就是以城市化旗號舉借的。

第二，城市化布局是集中的。

在農(nóng)業(yè)社會，人跟著耕地走，耕地是分散的，所以人口和就業(yè)也是分散的；但是到了工業(yè)社會，產(chǎn)業(yè)鏈集中，就業(yè)要集中，人口要集中，城市化就是就業(yè)和人口集中的過程。

一些發(fā)達(dá)國家，最終成為城市化密集的地區(qū)，也就是幾片地區(qū)。對中國這種擁有14億人口的大國而言，最終成為城市化密集的地區(qū)，也就是十幾片。絕大多數(shù)國土，最終將是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，或者生態(tài)功能區(qū)。在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)，人口最終是要走的，所以大量造城建房沒有希望。

我們一些地區(qū)，縣縣搞工業(yè)、鎮(zhèn)鎮(zhèn)搞開發(fā)，到處都有開發(fā)區(qū)，到處都有新城新區(qū)、房地產(chǎn)項目，到處都有工廠，到處都要建設(shè)污水處理廠、垃圾填埋場，到處都要拉電網(wǎng)，建軌道交通，建高速公路，但是許多開發(fā)區(qū)其實沒有工人干活，沒有人煙，只有一個廣告叫此房出租，但是真的會有人租嗎？最終，可能就會丟給大自然，給自然增加負(fù)擔(dān)。

一些城市是依托交通樞紐形成的，但那是早期的城市化模式，因為周邊本來就沒有城市作為依托。但是現(xiàn)在，一些城市在遠(yuǎn)離中心城區(qū)的地方，試圖通過建設(shè)一個高鐵站、一個飛機場就形成十幾萬、幾十萬人的新城，本來建設(shè)高鐵站、飛機場就是因為有了城市才要建設(shè)，怎么可能再依托這些場站形成新的城市呢？

第三，城市用地和人口要匹配。

城市化是農(nóng)業(yè)人口向城市集聚、農(nóng)業(yè)用地按相應(yīng)規(guī)模轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的過程，但人地要平衡，進多少人就要占多少地，而不是反過來占多少地就要進多少人。

在土地財政模式下，所有城市都是只要地、不要人，所有城市都認(rèn)為給自己的土地指標(biāo)太少了，而中央要求他們給進城務(wù)工人員落戶的時候卻遲遲沒了動靜。結(jié)果是，城市建設(shè)用地規(guī)模超出人口集中規(guī)模，城市建成區(qū)人口密度大幅下降。這不符合城市可持續(xù)發(fā)展要求，而且嚴(yán)重背離了中國人多地少平原缺的國情。

過去，我們常說中國“地大物博”。現(xiàn)在，我們對“物博”已經(jīng)有了正確認(rèn)識，就是知道自己資源短缺，但對“地大”還缺少正確認(rèn)識。

我國有960萬平方公里陸地國土空間，其中，山地33%、高原26%、盆地19%，平原只占12%、丘陵占10%，人均平原面積只有860平方米，也就是說人均1.3畝。相比之下，美國人均12500平方米，歐洲人均8400平方米。我國的吃飯問題、城市化、工業(yè)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，都必須主要依靠這人均860平方米的平原面積，所以集約利用平原非常非常重要，如果浪費濕地、占用平原，是在吃子孫飯、斷子孫路。

第四，城市由不同職業(yè)的人組成。

城市化之所以成為必然，是因為城市效率高，城市社會分工可以不斷細(xì)化、深化，互相創(chuàng)造需求和供給：你給我看病，我給你清理垃圾；你教我的孩子讀書，我賣給你油鹽醬醋等。

許多城市都想建成高大上的功能，比如說成為科研中心，但建科研中心光有科學(xué)家就能建成嗎？科學(xué)家也要吃喝拉撒，也要有人為他服務(wù)。前一段時間的“搶人大戰(zhàn)”，完全背離了城市化規(guī)律，只要白領(lǐng)，不要藍(lán)領(lǐng)，城市根本無法運行?，F(xiàn)在，城市居民、特別在特大城市，都抱怨保姆、護工貴，這里有勞動年齡人口減少的因素，但也和所在城市政策有關(guān)。

更嚴(yán)重的全局性問題是，我國現(xiàn)在還是中等收入國家，但已經(jīng)呈現(xiàn)未富成本高的狀態(tài)。其中，人力成本的大幅度上漲，很大程度上是因為我們的城市政策缺乏包容性，只讓農(nóng)民工進城干活，不讓他們在城市落戶，表面上看降低了城市公共服務(wù)費用，但助推了全社會人力成本超階段快速上漲，對保持競爭力十分不利。

第五，城市用地結(jié)構(gòu)要均衡。

我國城市用地結(jié)構(gòu)存在的最大問題是，居住用地太少，就業(yè)用地、特別是工業(yè)用地太多。

中國住宅用地占國土面積0.3%，美國占1.4%，日本占3%。全國工礦用地5.23萬平方公里，其中工業(yè)就占3萬平方公里。相比之下，日本工業(yè)用地只有1600平方公里。日本三大都市圈，法國大巴黎地區(qū)，居住用地都是工業(yè)用地5-6倍；而國內(nèi)城市一般居住用地和工業(yè)用地比例都是1：1，北京稍好點也只有1.29：1。北京還是工業(yè)最少的地方，而且這里還不包括農(nóng)村工業(yè)用地。

工業(yè)用地和居住用地結(jié)構(gòu)失衡，是因為長期以來，我們在指導(dǎo)思想上重物輕人、重視工業(yè)，而且工業(yè)用地價格低，居住用地價格貴。用居住用地的高價去補工業(yè)用地的低價，助推了高房價，也助推了產(chǎn)能過剩。所以，十八屆三中全會提出一條措施，建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，提高工業(yè)用地價格，但是沒有落地。

第六，城市要職住平衡。

我國城市核心區(qū)，往往是就業(yè)用地多，居住用地少。

比如，北京核心區(qū)有92.5平方公里，居住用地占32%，行政辦公、文化設(shè)施、公共服務(wù)等就業(yè)用地占37%，而且居住用地往往都是低層建筑甚至是平房，就業(yè)用地多是摩天大樓。北京核心區(qū)常住人口和就業(yè)人口都是200萬人，估計職住比至少是0.5左右。也就是說，每天至少上百萬人口從四面八方進入核心區(qū)上班，晚上回到非核心區(qū)睡覺。

相反，北京的回龍觀、天龍苑兩大“睡城”，居住人口80萬人，其中50%是20-40歲的年輕人。他們的工作地點多是西二旗、中關(guān)村、望京、CBD等，這兩個地區(qū)的居住人口大大多于就業(yè)人口，職住失衡才是交通擁堵的根本原因，不能都怨老百姓愛買車。

北京二環(huán)路以內(nèi)的面積，占城六區(qū)面積6%，但承擔(dān)了機動車交通量的30%。解決交通擁堵，治本之策是調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進職住平衡。

第七，城市規(guī)模要同資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。

加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

圖片出處：攝圖網(wǎng)

中央提出，把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為推進城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，并提出到2020年落戶1億人的目標(biāo)。

但是現(xiàn)在這個政策落實得很不利，針對這種情況，黨的十九大進一步提出加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，也就是說過去落實得太慢了。加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大任務(wù)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個宏觀背景是我國勞動年齡人口大幅度減少，應(yīng)對策略之一是要擴大勞動數(shù)量。

但是擴大勞動數(shù)量不是說要增加每一個勞動者一天或者一周的勞動時間，而是要增加勞動者一生的勞動時間，這對中國是非常有益的。

以農(nóng)民工為例，在我國大概有2億多農(nóng)民工，他們中不少人40多歲就回鄉(xiāng)了，也就退休了，所以這些農(nóng)民工一生就減少了工作20年，少掙了20年的錢。不讓農(nóng)民工市民化，這是對勞動力資源的極大浪費。

各地不讓農(nóng)民工市民化的理由是中央提出嚴(yán)格控制特大城市規(guī)模的方針，這里必須得搞清楚一個概念，什么叫城市？在中國至少有3個由大到小的城市概念，一是行政區(qū)，即直轄市、設(shè)區(qū)市的轄區(qū)面積，二是城區(qū)，就是設(shè)區(qū)的市?，F(xiàn)在各地紛紛搞縣改區(qū)，所以不少城市的荒郊野外都變成了城區(qū)，京津滬所有的縣都改成區(qū)了，所以這時候行政區(qū)和城區(qū)的范圍就一樣了，但是多數(shù)設(shè)區(qū)的市還是城區(qū)小于行政區(qū)的，因為它還是有限。三是中心城區(qū)，比如北京的中心城區(qū)是城六區(qū)。

中央提出的嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，這里的城市指的是中心城區(qū)，不是行政區(qū)意義上的城市，也不是城區(qū)意義上的城市，而且要控制首先要控制的是功能，而不是要控制人口，功能不來了人也就不來了。

你要控制人口，首先就要控制功能，因為是城市要做大功能，把人口給吸引過來，你怎么還控制幫你實現(xiàn)這些功能的人口呢？當(dāng)然解決農(nóng)民工人口市民化的問題，不僅僅涉及態(tài)度問題，還涉及到戶籍制度、住房制度、社會保障、教育特別是高考制度，等等。

再說簡單一個問題，現(xiàn)在鼓勵農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，這也是放在國際大環(huán)境和國內(nèi)大環(huán)境來考慮，我國制造業(yè)在國際市場的競爭力已經(jīng)下降，如果過早鼓勵農(nóng)民工大量回鄉(xiāng)，作為他個人他一生的收入就會減少，作為國家全社會的生產(chǎn)效率就會降低，現(xiàn)在城市特別是東部地區(qū)的制造業(yè)用工嚴(yán)重不足，有的地區(qū)不得不到轄區(qū)的農(nóng)村動員有勞動能力的人再進城。

我國作為一個大國，必須保持一定比例的制造業(yè)，但是今后誰來務(wù)工？這是一個嚴(yán)肅的問題。如果不恰當(dāng)?shù)墓膭钷r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口回流農(nóng)村，最終影響的是國家競爭力，還會帶來長遠(yuǎn)的社會結(jié)構(gòu)失衡的問題。

（文字來源：“第二屆國際城市可持續(xù)發(fā)展高層論壇”現(xiàn)場實錄）