中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希：防風(fēng)險要從整體上把握 央地財政關(guān)系改革將加快

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 張鐘尹 每經(jīng)編輯 趙 橋    

每經(jīng)記者 張鐘尹 每經(jīng)編輯 趙 橋

2017年12月底召開的中央經(jīng)濟工作會議確定，今后三年要重點抓好決勝全面建成小康社會的三大攻堅戰(zhàn)。其中，打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)更是被放在了首位。

如何理解當(dāng)前我國面臨的重大風(fēng)險，如何做好對風(fēng)險的管理工作？《每日經(jīng)濟新聞》記者（以下簡稱NBD）就此專訪了中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希。

防范債務(wù)風(fēng)險需劃分責(zé)任

NBD：2017年以來，財政部對于防范地方政府債務(wù)風(fēng)險、規(guī)范地方政府融資行為發(fā)了一系列文件。您認為如何理解當(dāng)前的重大風(fēng)險？風(fēng)險在財政方面的體現(xiàn)是怎樣的？

劉尚希：防范重大風(fēng)險需要從整體上準(zhǔn)確把握各個領(lǐng)域的風(fēng)險，不能局限于一個部門、某一個環(huán)節(jié)的重大風(fēng)險。比如說，財政、金融、經(jīng)濟這三個領(lǐng)域的風(fēng)險是相互轉(zhuǎn)化、相互穿透的，可以疊加放大。財政風(fēng)險可以金融化，經(jīng)濟風(fēng)險可以財政化，金融風(fēng)險也可以財政化。所以我們不能以線性思維，固化地從各個領(lǐng)域去識別財政、經(jīng)濟、金融的風(fēng)險。

從更大的范圍來看，還有民生風(fēng)險、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，這五大風(fēng)險是相互穿透、轉(zhuǎn)化的，可能以不同的面目呈現(xiàn)出來。這五大風(fēng)險一旦超出臨界點，都會轉(zhuǎn)化為公共風(fēng)險。公共風(fēng)險源于各個領(lǐng)域，一旦成型，就只能通過集體的力量共同行動才能去防范化解。可以說，公共風(fēng)險是財政風(fēng)險的源頭，財政將是風(fēng)險的最終承擔(dān)者，變成政府的風(fēng)險。

具體來說，財政風(fēng)險并不能僅僅從財政的收支角度來看，也不能局限于地方政府債務(wù)風(fēng)險這一個角度。

NBD：對于防范地方債務(wù)風(fēng)險，財政部門做了許多工作，包括嚴控增量、規(guī)范地方政府融資行為等等，您認為該如何做好風(fēng)險管理工作？

劉尚希：地方債務(wù)形成并快速增長有多方面原因，如與體制機制有關(guān)系，當(dāng)前中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任，劃分得不是太清楚。其次，多年來對地方政府各方面的考核帶來的財政壓力，不得不通過各種方式的融資來緩解。此外，我國正處于城鎮(zhèn)化過程中，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)很重，靠地方財政收入和轉(zhuǎn)移支付都無法滿足建設(shè)的需求。

要管理好地方債務(wù)風(fēng)險，這包含了兩個層次：一是體制機制的改革，也就是中央與地方、財政部門和其他政府部門之間的責(zé)權(quán)劃分，尤其風(fēng)險責(zé)任怎么樣劃分清楚；二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各政府部門之間不協(xié)調(diào)、沒有統(tǒng)籌，也將產(chǎn)生風(fēng)險。政府內(nèi)部上下左右的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)至關(guān)重要，這既可提高防范化解風(fēng)險的有效性，也避免政府自造風(fēng)險。

此外還要有效管控地方債務(wù)風(fēng)險，要轉(zhuǎn)變觀念和思路，不能就債務(wù)論債務(wù)。從表面上看，債務(wù)風(fēng)險來自于債務(wù)本身，似乎控制住了債務(wù)，就控制住了風(fēng)險。順著這個邏輯，債務(wù)成了風(fēng)險的源頭。其實，債務(wù)風(fēng)險在于償還能力，而償還能力取決于債務(wù)使用，也就是說，債務(wù)使用是否提高了償還能力，即地方未來的財源、稅源是否擴大了。從本質(zhì)上看，債務(wù)與地方發(fā)展是否形成良性循環(huán)，這才是控制風(fēng)險的關(guān)鍵。

房地產(chǎn)稅目前等待立法

NBD：財政部部長肖捷在解讀十九大報告時指出，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。您此前也提及，目前來看事權(quán)劃分改革進展不大，您對此如何看待？

劉尚希：央地財政關(guān)系方面下一步將會加快改革。需要強調(diào)的是，十八屆三中全會明確了財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。財政運行的過程本身就是國家治理的過程。財政涉及到國家、企業(yè)、個人之間的利益，不論公共利益還是個人利益都與財政關(guān)聯(lián)在一起。所以財政本身就是一個國家治理的問題。

事權(quán)、支出責(zé)任的劃分是一個國家治理問題，不是一個簡單的、財政方面的業(yè)務(wù)問題。從這點來看，事權(quán)、支出責(zé)任劃分改革屬于國家治理改革，是一項高位階的改革，其難度是不言而喻的。這意味著這項改革的位置要上移，需要頂層設(shè)計、頂層協(xié)調(diào)、頂層推動。

NBD：在深化稅收制度改革，健全地方稅體系工作中，在以增值稅等為主的間接稅方面改革步伐較快，但在直接稅方面，如個人所得稅、房地產(chǎn)稅目前停滯不前，您預(yù)計明年會看到哪些進展？

劉尚希：房地產(chǎn)稅目前等待立法，這涉及到大家對房地產(chǎn)稅的認識，以及房地產(chǎn)稅與其他稅種的聯(lián)動。當(dāng)草案開始征求意見，才意味著見到眉目。從起草方案到征求意見，再到正式出臺，在一年之內(nèi)是無法完成的。

同時，房地產(chǎn)稅出臺，其他稅種可能要相對調(diào)整，比如交易環(huán)節(jié)稅種是保留還是取消。中國這么大，各個地方差距也比較大，不能孤立地把這個稅種推出來，要統(tǒng)籌考慮地方稅問題。同時，房地產(chǎn)稅立法的進展還要考慮到房地產(chǎn)市場的變化。

個稅方面，個稅改革方案已經(jīng)研究了多年，分類與綜合相結(jié)合的改革方向早就定了。輿論似乎最關(guān)注的是免征額，即俗稱的起征點，這也引導(dǎo)政策老是調(diào)整起征點，而不是整體優(yōu)化。下一步，改革應(yīng)當(dāng)注重個稅的整體優(yōu)化以及與其他稅種的整體優(yōu)化。

目前的方案也在不斷優(yōu)化之中，包括要考慮國際變化、國內(nèi)社會的變化等因素。不過，綜合與分類相結(jié)合的稅改方向不會改變。個稅改革方案是一個整體，很多問題如設(shè)置抵扣、起征點、稅率和級距等都要綜合起來考慮。