管清友、朱振鑫：反思PPP落地難 不能怪金融機構(gòu)“不買單”

管清友、朱振鑫

一個運營中的餐廳，如果食材、廚師、環(huán)境、服務(wù)、價格等多個要素都不太拿得出手，導(dǎo)致顧客不來光顧，經(jīng)營餐館的老板總不能怪顧客太摳門吧？但相似的邏輯如今正在中國的PPP圈里冒頭。

近兩年，隨著政府和社會資本合作（PPP）越來越熱門，地方政府、承包商、運營商、咨詢機構(gòu)、研究機構(gòu)，各路人馬趨之若鶩。但讓人有些遺憾的是，相當大一部分PPP項目倒在融資的最后一環(huán)，最終未能落地。

針對這一現(xiàn)象，目前業(yè)界有一種意見把矛頭指向不愿買單的金融機構(gòu)，好像這是一群“摳門的金主”。這樣的說法看似可笑，其實潛藏著一種危險的邏輯。

就像餐廳不好不能怪顧客摳門一樣，一個PPP項目如果食材（項目資質(zhì)）、廚師（運營能力）、環(huán)境（制度保障）、服務(wù)（配套機制）和價格（成本收益）都缺乏足夠的吸引力，當然也不能怪顧客（金融機構(gòu)）摳門。

相反，在當下PPP制度體系還不夠完善的情況下，大家不僅不應(yīng)該指責，還應(yīng)該為那些看似“摳門”的金融機構(gòu)點贊。因為這種“摳門”最終是為了保護投資者的利益，“摳門”的金融機構(gòu)成為防控風險的最后一道屏障。

1、千夫所指的“金主”

根據(jù)財政部的統(tǒng)計，截至目前全國共有13554個PPP項目入庫，簽約進入執(zhí)行階段的只有2021個，實際落地開工的數(shù)字更低。由于去年以來的各類規(guī)范措施，PPP落地速度趨于放緩，今年二季度新增PPP落地規(guī)模和落地率首次出現(xiàn)“雙降”。這種情況似乎和印象中火爆的PPP有點不太協(xié)調(diào)。

地方政府很積極?！?3號文”（國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》）出臺之后，地方融資平臺的歪門被堵，地方債的正門又沒完全打開，很多項目被包裝成PPP，以明股實債代替純債權(quán)融資，以隱性擔保和間接回購代替顯性擔保，繞開43號文實現(xiàn)了地方政府的融資擴張。

對地方政府來說，PPP融資的杠桿比過去高得多，100億元的項目，假設(shè)需30億元的資本金，其中可能只需要政府實際出資3億元，以3億元撬動100億元的投資規(guī)模，何樂而不為？

實體企業(yè)也很積極。一是豐厚的施工利潤。

地方政府拿出的PPP項目大多是大型基建項目，不管項目長期前景怎么樣，項目帶來的施工訂單可是實打?qū)嵉摹６以赑PP項目兩標合一標的新趨勢下，PPP項目的施工利潤非?？捎^，所以我們看到建工類企業(yè)瘋狂地拿訂單，2016年很多企業(yè)的訂單增長了不只一倍。

二是極低的資金風險。

大量實體企業(yè)組建PPP基金直接進入項目資本金，而在PPP基金中，實體企業(yè)通常只出少部分資金，其他資金仍然來自于金融機構(gòu)。這樣即便最后資本金退出不暢甚至無法回收，施工企業(yè)也不用擔心，因為施工利潤足以補償。

咨詢機構(gòu)同樣很積極。

目前國內(nèi)的咨詢大多是前端咨詢，基本不考慮后端投融資的可行性，不管項目落地還是不落地，值得做還是不值得做，只要把咨詢做了，就有咨詢費收入。廣西一個項目咨詢費市場價本來在30萬元，結(jié)果最終某咨詢公司以2.28萬元中標，這正是PPP咨詢市場增長過快造成的亂象。

唯有謹慎的金融機構(gòu)顯得格格不入。很多時候是地方政府大張旗鼓地招標，咨詢機構(gòu)秒出方案，實體企業(yè)蜂擁投標，最后到了金融機構(gòu)這里紛紛擱淺。

近期有企業(yè)不惜承擔數(shù)百萬違約金也要終止一個大型PPP項目，核心原因正是過不了金融機構(gòu)這一關(guān)，這很可能成為一個趨勢，大量曾經(jīng)熱炒的PPP項目可能因為融資難而最終失敗。

2、忍辱負重的“金主”

項目落地難真的是因為金融機構(gòu)太摳門？顯然不是。

任何一個金融機構(gòu)都有權(quán)做出投與不投的選擇，這是市場化的最基本原則。之所以大部分機構(gòu)投出不信任票，是因為有一些PPP項目本身存在問題。就像開頭的故事一樣，如果把PPP項目比作餐廳，那可能有些餐廳實在是讓人下不去手。

第一，“餐廳環(huán)境”不好：制度體系尚不健全，監(jiān)管機構(gòu)九龍治水，政策存在沖突。

PPP相關(guān)政策密集出臺，制度體系逐步完善，但仍存在許多不足：一是上位法缺失，現(xiàn)存的多為部門規(guī)章條例，層級較低，法律效力不足，且在九龍治水的情況下，很多部門的政策存在沖突之處。二是契約意識匱乏，政府和社會資本的履約能力有待提高。三是對金融機構(gòu)保障機制尚屬空白，缺乏完善的收益保障和退出保障機制，金融機構(gòu)利益無法保障。

第二，配套服務(wù)不全：PPP是一種公共產(chǎn)品的供給模式，但公共服務(wù)領(lǐng)域的很多配套改革嚴重滯后。

PPP作為一項重要的投融資機制體制創(chuàng)新，可突破市場壟斷，放開市場準入，讓市場主體成為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給的主力，從而提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

但考慮到PPP配套改革還未完全跟上，對社會資本放開的領(lǐng)域有限，存在各類顯性或隱性門檻，同時配套政策還在制定中，尚不到位，使社會資本參與時十分被動，這也會制約PPP發(fā)展。如市政公用相關(guān)領(lǐng)域價費體系較為模糊，下游價格改革不到位，多由政府定價，還未形成上下游價格聯(lián)動機制，加上財政補貼機制尚未完善，影響社會資本投資回報的合理測算。

第三，“食材品質(zhì)”不佳：項目質(zhì)量參差不齊，很多地方政府只想甩包袱，不愿意把好項目拿出來。

中國用不到3年的時間成為世界上最大的PPP市場，財政部入庫16萬億元，發(fā)改委推介三批項目6.37萬億元，加上未入庫項目，保守估計可達30萬億元。但是項目質(zhì)量參差不齊，優(yōu)質(zhì)項目不多，主要原因有二：

一是一些基層政府不舍得把“含金量”高、收益率高的“好”項目拿出來做PPP，而把一些資金來源少、回報率低的項目上報做PPP，預(yù)期收益率一般在6%左右，對金融機構(gòu)來說是“棄之可惜、食之無味”的“雞肋”；

二是負責PPP項目方案設(shè)計的咨詢機構(gòu)專業(yè)能力良莠不齊，PPP中介服務(wù)市場魚龍混雜，很多都是簡單的“復(fù)制粘貼”，難以做到客觀中立，切實為項目質(zhì)量把關(guān)。從而導(dǎo)致金融機構(gòu)可參與的項目有限，且需要耗費巨大的心力對項目質(zhì)量進行甄別。

第四，“廚師廚藝”不精：社會資本多傾向于賺錢短期工程利潤，長期運營能力不夠。

PPP項目大多包含了工程部分，施工企業(yè)不可或缺，也是提升PPP項目質(zhì)量和效率的重要抓手。但是現(xiàn)階段參與PPP項目的社會資本多為大型央企、國企建筑企業(yè)，參與PPP的最大動力是賺取前期相對豐厚的施工利潤，傾向于建設(shè)期滿后退出，不參與項目運營階段。有的央企參與PPP項目時甚至明確提出“三不原則”——不出資、不占股、不增信。這對于金融機構(gòu)明顯是不公平的，獲得的收益率偏低，但幾乎承擔全部的風險，收益風險不太匹配。

第五，“顧客顧慮”不少：現(xiàn)在過于依賴銀行，他們的資金期限短、希望剛兌，和PPP期限長、風險共擔的特點不符，結(jié)構(gòu)性錯配。

除了外部原因，金融機構(gòu)自身參與PPP也存有許多顧慮：一是現(xiàn)在較為通行的模式是社會資本方中標后才開始接洽金融機構(gòu)，在這個過程中，金融機構(gòu)相對被動，實施方案批復(fù)后，項目的交易結(jié)構(gòu)和邊界條件都已確定，難以修改；二是不同于傳統(tǒng)項目，PPP項目融資包含股權(quán)投資和債權(quán)投資兩部分，金融機構(gòu)還是習(xí)慣于躺著掙利差，對增信要求較高，創(chuàng)新動力不足；三是金融機構(gòu)大多是通過剛性兌付的負債吸收資金（包括本應(yīng)是代客理財?shù)馁Y管產(chǎn)品），自然也希望他們所投的資產(chǎn)可以剛性兌付，不愿承擔太多風險，PPP項目期限長、收益低，銀行等短期資金為主的金融機構(gòu)難以接受。

3、“金主”不是救世主，齊心改革才是正路

顧客進入餐廳用餐、買單，看上去是一個很簡單的過程，但背后需要監(jiān)管機構(gòu)、老板、廚師、服務(wù)員、供應(yīng)商各方盡心盡責的努力。對PPP項目來說也是一樣，金融機構(gòu)簽約只是幾分鐘的事，但真正要促成一個成功的PPP項目還需要地方政府、實體企業(yè)、中介機構(gòu)各方的共同努力。

對監(jiān)管機構(gòu)來說，要加快頂層設(shè)計和協(xié)調(diào)，完善法律法規(guī)，建立監(jiān)管體系，給金融機構(gòu)更合理的保障。

首先，應(yīng)在國務(wù)院法制辦的統(tǒng)籌主導(dǎo)下，協(xié)調(diào)各部委利益，加速出臺PPP上位法，同時保證其他PPP政策法規(guī)的兼容性，避免重復(fù)和矛盾。其次，構(gòu)建信用體系，對政府和社會資本的行為產(chǎn)生約束，切實保障PPP項目合同政府履約能力。最后，建立健全金融機構(gòu)參與PPP項目的利益保障機制和退出保障機制，彌補對PPP融資支持的空白，保障金融機構(gòu)參與PPP項目的合法權(quán)益。

對地方政府來說，要拿出適合PPP的好項目，在可承受的基礎(chǔ)上制定好配套政策，給金融機構(gòu)更多元的選擇、更透明的信息。

為了保障PPP項目質(zhì)量，需要在項目前端積極發(fā)力，地方政府作為PPP項目的主要發(fā)起方和重要參與方，與社會資本是合作關(guān)系，而非競爭關(guān)系，故應(yīng)保持開放的心態(tài)，拿出更多更優(yōu)質(zhì)的項目來做PPP，并適度讓利于社會資本。同步推進與PPP相適應(yīng)的體制機制創(chuàng)新和配套改革，營造一視同仁的公平競爭市場環(huán)境。另外應(yīng)加大信息公開力度，確保信息公開透明，為金融機構(gòu)提供更多元的選擇。

對實體企業(yè)來說，要做真正的PPP，不要僅把PPP當作融資工具，必須提高運營管理能力，讓金融機構(gòu)看到更廣闊的前景。

實體企業(yè)作為PPP項目中不可或缺的部分，應(yīng)充分全面認識PPP模式，“收益共享、風險共擔”是PPP模式的核心要義，全生命周期合作是PPP模式的核心特征，運營是PPP模式的重要環(huán)節(jié)。故應(yīng)全面參與PPP項目，致力于運營管理能力的提升，能夠與金融機構(gòu)進行合理的收益和風險分配，增強PPP項目對金融機構(gòu)的吸引力。

對中介機構(gòu)來說，要做負責任的咨詢，珍惜自己的信譽，不顧后果的開藥方早晚會傷到自己。

咨詢機構(gòu)必須擺正自身定位，作為第三方機構(gòu)，應(yīng)保持客觀中立的態(tài)度，秉承實事求是的職業(yè)操守，進行PPP方案設(shè)計和評估論證，保證PPP項目切實可行。尤其應(yīng)重點關(guān)注PPP項目績效考核，科學(xué)評估社會資本的運營成效，督促社會資本盡心盡責參與項目運作，切實提高PPP項目的質(zhì)量和效率。

最后，金融機構(gòu)自身也要改變躺著賺錢的慣性，加快改革創(chuàng)新，適應(yīng)項目融資新模式。

一是介入時點應(yīng)適當前移，最好能在項目協(xié)商談判階段作為潛在金融機構(gòu)提前介入，享有更多的話語權(quán)，確保合同簽署后完成融資交割。二是改革風控機制，創(chuàng)新融資工具。過去習(xí)慣依賴主體信用，尤其是政府信用擔保，未來要轉(zhuǎn)向項目信用，不能再用傳統(tǒng)的城投評價機制去評價PPP項目。應(yīng)回歸項目本身，及時進行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，開發(fā)PPP基金、PPP資產(chǎn)證券化等熱門金融工具多層次滿足PPP項目的融資需求。三是打破剛兌，讓金融機構(gòu)回歸資管本質(zhì)，金融機構(gòu)和客戶共擔風險，順勢實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

（作者為民生證券宏觀研究員）