土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券首發(fā) “開正門”將堵住違規(guī)變相舉債“歪門”

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 張鐘尹 每經(jīng)編輯 陳 星    

每經(jīng)記者 張鐘尹 每經(jīng)編輯 陳 星

近日，財(cái)政部、國(guó)土資源部公布了《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》。此土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券是首次發(fā)行?！掇k法》明確提出，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券是地方政府專項(xiàng)債券的一個(gè)品種，是指地方政府為土地儲(chǔ)備發(fā)行，以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入，或國(guó)有土地收益基金收入償還的地方政府專項(xiàng)債券。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授鄭春榮向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，《辦法》的出臺(tái)體現(xiàn)了財(cái)政部在地方政府債務(wù)管理上日益精細(xì)化，顯示了在地方政府債務(wù)管理政策上的連貫性、一致性，財(cái)政部門對(duì)管理地方債越來越成熟，越來越深入。

●省級(jí)政府把握發(fā)債“總閘門”

地方政府債券分為一般債券和專項(xiàng)債券，前者是為沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展籌資，由一般公共預(yù)算收入償還。后者是解決有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展的融資難題，由對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入來償還。

鄭春榮告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，專項(xiàng)債券在國(guó)外通常被稱為“收益?zhèn)?rdquo;，即政府機(jī)構(gòu)為水利、交通、高等教育和公共醫(yī)療等特定項(xiàng)目籌集資金，償債資金都來源于投資項(xiàng)目的收益，而不是一般的財(cái)政收入。

土地儲(chǔ)備，是指地方政府為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。比如，提供保障性安居工程用地，應(yīng)對(duì)房?jī)r(jià)過快上漲、城市總體規(guī)劃實(shí)施等，都需要一定的土地儲(chǔ)備作保障。

2015年以前，地方土地儲(chǔ)備資金的來源以銀行貸款為主。但目前公布的《辦法》明確，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款，土地儲(chǔ)備融資需求應(yīng)當(dāng)通過省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券方式解決。省、自治區(qū)、直轄市政府（以下簡(jiǎn)稱省級(jí)政府）為土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行主體。

鄭春榮告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，省級(jí)政府為土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的唯一發(fā)行主體，把握住發(fā)債的“總閘門”。

那么，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券如何使用？如何償還？

新規(guī)實(shí)施后，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券資金由財(cái)政部門納入政府性基金預(yù)算管理，并由納入國(guó)土資源部名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)專項(xiàng)用于土地儲(chǔ)備，任何單位和個(gè)人不得截留、擠占和挪用，不得用于經(jīng)常性支出。

《辦法》還明確土地儲(chǔ)備項(xiàng)目取得的土地出讓收入，應(yīng)當(dāng)按照該項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券余額統(tǒng)籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的土地出讓收入償還到期債券本金。

鄭春榮認(rèn)為，“這體現(xiàn)了專項(xiàng)債券的本質(zhì)，以項(xiàng)目收益來償還債務(wù)本息。”不同的地塊項(xiàng)目，處在不同的城市或同一城市的不同區(qū)域，其融資風(fēng)險(xiǎn)與債券發(fā)行利率等均有所差異。這就要求投資者認(rèn)真評(píng)估每個(gè)項(xiàng)目的債券投資風(fēng)險(xiǎn)，不盲目追求債券的絕對(duì)收益率。

●發(fā)行專項(xiàng)債券有利于防范風(fēng)險(xiǎn)

多位接受記者采訪的專家表示，發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券對(duì)于規(guī)范地方政府舉債行為、防范風(fēng)險(xiǎn)具有重大意義。

財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，在嚴(yán)格執(zhí)行公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺(tái)公司等規(guī)定的同時(shí)，通過開“正門”發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，將用于償還專項(xiàng)債務(wù)的土地儲(chǔ)備資產(chǎn)及其預(yù)期土地出讓收入顯性化，債券資金由納入國(guó)土資源部名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)專項(xiàng)用于土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)，從機(jī)制上堵住融資平臺(tái)公司等企業(yè)冒用土地儲(chǔ)備名義以儲(chǔ)備土地進(jìn)行抵押擔(dān)保融資的“后門”“歪門”，防范違法違規(guī)舉債或變相舉債、挪用土地儲(chǔ)備資金等行為發(fā)生。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政與政策研究院院長(zhǎng)喬寶云認(rèn)為，發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券強(qiáng)化了債務(wù)管理的約束機(jī)制。過去發(fā)行的專項(xiàng)債券可以說一大筆錢對(duì)應(yīng)了很多項(xiàng)目，現(xiàn)在，每一項(xiàng)發(fā)行的債券都有具體的資產(chǎn)和未來的收益相對(duì)應(yīng)，從管理上來說，每個(gè)項(xiàng)目很清晰，也較容易監(jiān)管。

此外，他強(qiáng)調(diào)，這也延伸了風(fēng)險(xiǎn)防范的渠道，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券也有利于培育地方政府債券二級(jí)市場(chǎng)，未來更多的投資者參與進(jìn)來，市場(chǎng)有能力識(shí)別項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，也可以適當(dāng)釋放風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券根據(jù)土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)實(shí)際需要，在發(fā)行額度和期限、發(fā)行對(duì)象、項(xiàng)目管理、收益回報(bào)等方面“量身打造”，全面適應(yīng)土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)特點(diǎn)，有利于健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，保障土地儲(chǔ)備領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)合理融資需求，防范專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，妥善處理好穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，服務(wù)改革發(fā)展大局。

●專項(xiàng)債券便于投資者信息甄別

財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，選擇土地儲(chǔ)備等部分政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行專項(xiàng)債券，有利于豐富地方政府債券品種，完善地方政府債券市場(chǎng)，進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府債券透明度，保護(hù)投資者合法權(quán)益，支持對(duì)債券科學(xué)合理定價(jià)，提高地方政府債券市場(chǎng)化水平，吸引更多社會(huì)資本投資地方政府債券，帶動(dòng)民間資本支持重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)，激發(fā)民間投資潛力。

上述負(fù)責(zé)人表示，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券可以對(duì)應(yīng)單一項(xiàng)目發(fā)行，也可以對(duì)應(yīng)同一地區(qū)多個(gè)項(xiàng)目集合發(fā)行，具體根據(jù)項(xiàng)目區(qū)位特點(diǎn)、實(shí)施期限等因素綜合確定，便于投資者信息甄別，提高專項(xiàng)債券市場(chǎng)化水平。

中銀國(guó)際證券董事總經(jīng)理尚理慧向記者表示，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行，豐富了地方債的品種，使得市場(chǎng)投資人有了更多選擇，參與的機(jī)會(huì)增多。土地儲(chǔ)備融資現(xiàn)在納入地方政府專項(xiàng)債券，不僅使得這項(xiàng)融資更加規(guī)范，另一方面有可能會(huì)降低這項(xiàng)融資的成本。

他認(rèn)為，從債券的基本要求來看，很重要的一點(diǎn)是有穩(wěn)定的償還來源，《辦法》將土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的償還來源很明確地落實(shí)了。

喬寶云向記者表示，吸引更多社會(huì)資本方是專項(xiàng)債券發(fā)展的一個(gè)重要方向，只有把每一個(gè)項(xiàng)目和資產(chǎn)、收益對(duì)應(yīng)起來，才可能讓市場(chǎng)、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)信用狀況，讓投資者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和收益更加清楚，給市場(chǎng)一個(gè)很好的識(shí)別能力。