農(nóng)業(yè)部詳解農(nóng)地“三權(quán)分置”：新增補(bǔ)貼向家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜

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◎每經(jīng)記者 張?chǎng)?/p>

11月3日，國(guó)務(wù)院新聞辦就《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》有關(guān)情況舉行了發(fā)布會(huì)。農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦在會(huì)上指出，“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)集體、承包農(nóng)戶(hù)、新型經(jīng)營(yíng)主體對(duì)土地權(quán)利的共享，有利于促進(jìn)分工分業(yè)，讓流出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)增加財(cái)產(chǎn)收入，土地承包權(quán)是一種用益物權(quán)，讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)現(xiàn)規(guī)模收益。

農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司司長(zhǎng)張紅宇此前在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)表示，“‘三權(quán)分置’的改革重點(diǎn)，將重在放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。通過(guò)土地制度改革、發(fā)展新型經(jīng)營(yíng)主體，有助于實(shí)現(xiàn)有效供給。”

當(dāng)農(nóng)民進(jìn)了城，其承包地留在身后，退出與否及如何退出，成了“城里人”與“村里人”共同關(guān)心的話(huà)題。對(duì)此韓長(zhǎng)賦表示，在農(nóng)民退出承包地的問(wèn)題上，現(xiàn)在只有少部分農(nóng)民有此意愿。進(jìn)城農(nóng)民退出承包地，要有足夠長(zhǎng)的歷史過(guò)程，我們要有足夠的耐心。

他還強(qiáng)調(diào)，未來(lái)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的增量要向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社等新型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體傾斜。“引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提高農(nóng)業(yè)的質(zhì)量、效益和競(jìng)爭(zhēng)力，這是政策導(dǎo)向。”

●“三權(quán)分置”讓土地流動(dòng)起來(lái)

“三權(quán)分置”，是指農(nóng)村的土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)的承包權(quán)、土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)這“三權(quán)”分置并行。

“三權(quán)分置”的演化由來(lái)是怎樣的呢？

據(jù)韓長(zhǎng)賦介紹，在改革開(kāi)放之初，實(shí)行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，所有權(quán)歸集體、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)戶(hù)，此階段被稱(chēng)之為“兩權(quán)分離”。而現(xiàn)在，為了順應(yīng)農(nóng)民無(wú)論是進(jìn)入二、三產(chǎn)業(yè)還是進(jìn)入城市，要保留自己的土地承包權(quán)，同時(shí)還想流轉(zhuǎn)自己土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，這樣就形成了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”并行的格局。

在這個(gè)框架下，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體所有，是土地承包權(quán)的前提。農(nóng)戶(hù)享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中又派生出經(jīng)營(yíng)權(quán)，集體所有權(quán)是根本，農(nóng)戶(hù)承包權(quán)是基礎(chǔ)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是關(guān)鍵，這三者統(tǒng)一于農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度。

近日，中辦、國(guó)辦下發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），指出要堅(jiān)持土地集體所有權(quán)根本地位、嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這是中央再次以文件的形式，對(duì)“三權(quán)分置”予以確認(rèn)。

韓長(zhǎng)賦表示，“通過(guò)實(shí)行‘三權(quán)分置’，促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置，讓土地作為要素流動(dòng)起來(lái)，培育新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，這樣就可以為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入提供新的路徑和制度保證。”

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，“簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是把同一塊土地，分為所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。所有權(quán)是不能動(dòng)的，承包權(quán)是穩(wěn)定的，經(jīng)營(yíng)權(quán)叫做放活，可以流轉(zhuǎn)，還可以拿到銀行抵押，獲得貸款。”

●“三權(quán)分置”怎么保障諸方利益

對(duì)于接手流轉(zhuǎn)土地的新型經(jīng)營(yíng)主體而言，如何利用流轉(zhuǎn)來(lái)的土地進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并建立穩(wěn)定的利益獲取機(jī)制，被多方所關(guān)注。

在昨日的新聞發(fā)布會(huì)上，“三權(quán)分置”下的利益保障成為重點(diǎn)內(nèi)容。

針對(duì)農(nóng)民的權(quán)益，韓長(zhǎng)賦給出了這樣的表示，“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不會(huì)因?yàn)?lsquo;三權(quán)分置’而減少，只會(huì)增加不會(huì)減少。另外，現(xiàn)在在進(jìn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的改革，改革的目的不是改少了而是改的更合理、更有針對(duì)性、更有有效性。基本原則是存量調(diào)整、增量?jī)A斜。存量，已經(jīng)給農(nóng)民裝到口袋里的錢(qián)，政府不會(huì)再掏出來(lái)。但是要優(yōu)化，使它能夠用的更好。”

另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益也受到堅(jiān)定保護(hù)。

農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)擁有大量的資產(chǎn)，包括資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，其中含有60多億畝的耕地、草地、林地，2.86萬(wàn)億元的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)要始終堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán)的根本地位，在“三權(quán)分置”過(guò)程中，集體所有權(quán)必須得到更加充分的體現(xiàn)和保證，不能被虛置。

而對(duì)于新型經(jīng)營(yíng)主體而言，“三權(quán)分置”則通過(guò)“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、優(yōu)化土地資源配置”的制度，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

據(jù)韓長(zhǎng)賦透露，截至今年6月底，全國(guó)承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.6億畝，已經(jīng)超過(guò)承包地面積的三分之一，在一些沿海地區(qū)這一比例已經(jīng)達(dá)到二分之一，經(jīng)營(yíng)耕地面積50畝以上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)已經(jīng)超過(guò)350萬(wàn)戶(hù)。

圍繞放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，《意見(jiàn)》明確指出，在保護(hù)集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的基礎(chǔ)上，平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體以流轉(zhuǎn)合同取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)營(yíng)主體可以經(jīng)承包農(nóng)戶(hù)同意，向農(nóng)民集體備案后再流轉(zhuǎn)給其他主體，或者依法依規(guī)設(shè)定抵押。當(dāng)流轉(zhuǎn)土地被征收時(shí)，可以按照合同獲得地上的附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。采用土地入股、土地托管、代耕代種，都是《意見(jiàn)》明確肯定的創(chuàng)新放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)者預(yù)期的實(shí)現(xiàn)路徑。

說(shuō)到放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的問(wèn)題，張紅宇告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，“農(nóng)業(yè)在當(dāng)今已經(jīng)不是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，只要生產(chǎn)效率足夠高，可以帶來(lái)并不輸于其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的效益。通過(guò)土地制度改革、發(fā)展新型經(jīng)營(yíng)主體，有助于實(shí)現(xiàn)有效供給。”