張茉楠：PPP市場還有向外資進(jìn)一步開放的空間

◎張茉楠

隨著國家發(fā)改委萬億新設(shè)PPP（政府與社會資本合作模式）項(xiàng)目庫的啟動，政府與市場關(guān)系的重新定位，以及公共服務(wù)領(lǐng)域的不斷拓展，中國作為全球最大的新興經(jīng)濟(jì)體將逐步進(jìn)入吸引外資的新時(shí)代。

作為調(diào)節(jié)政府與市場關(guān)系的一種新模式，PPP模式的推廣，有利于提升公共產(chǎn)品和公共服務(wù)水平，有利于控制和防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，符合公共財(cái)政和政府治理的內(nèi)在要求。

本質(zhì)來講，PPP的核心思維是通過廣泛的社會資本，利用其專業(yè)能力提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)產(chǎn)品。

由于PPP主要集中在公共服務(wù)領(lǐng)域，尤其是軌道交通、市政設(shè)施和健康養(yǎng)老服務(wù)等領(lǐng)域，從公共投資與PPP融資需求的關(guān)系看,這些公共服務(wù)領(lǐng)域亟待包括私人資本、外商資本在內(nèi)的更多社會資本的進(jìn)入。

一方面，從全球發(fā)展情況來看，依據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，PPP模式主要使用在能源、電力、交通以及水處理等行業(yè)，采用的形式以BOO/BOT/BROT等方式為主。從總量上看，依據(jù)全球PPP研究機(jī)構(gòu)PWF的統(tǒng)計(jì)，1985~2011年，全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP名義價(jià)值達(dá)到了7751億美元；從地域上看，英國、澳洲等國家的PPP模式較為成熟，其中使用量也較大，而發(fā)展中國家相對使用較少，不過近年來也在快速增長中。PPP模式對于緩解政府在公共建設(shè)支出中的壓力有較大幫助，也有助于提升公共產(chǎn)品管理效率。

另一方面，從資本總存量、人均資本存量維度來看，我國仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家。與發(fā)達(dá)國家相比，中國在涉及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會保障等重大國計(jì)民生方面的公共設(shè)施投入存在明顯不足。需從促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化入手，在繼續(xù)推進(jìn)棚戶區(qū)改造與保障性住房建設(shè)基礎(chǔ)上，針對城市和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，如城際交通、城市地下管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施工程，進(jìn)一步加大投資力度。

同時(shí)，鼓勵和引導(dǎo)社會資本進(jìn)入市政公用事業(yè)，參與城市經(jīng)營，更多研究國有設(shè)施和國有資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓措施和辦法，積極探索嘗試多種直接融資方式。

然而，中國當(dāng)前PPP市場也面臨許多問題：一是缺乏成熟的管理者和有效的制度供給；二是國際成功實(shí)施的PPP項(xiàng)目順周期特征較為明顯，多數(shù)由企業(yè)主導(dǎo)，而中國的PPP更多是政府主導(dǎo)，逆周期的特征相對較強(qiáng)；三是某種程度上政府信用和規(guī)則缺失也是以往導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的主要原因。

因此，政府應(yīng)提供標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目合同文本，促進(jìn)包括社會資本，以及主權(quán)財(cái)富基金、國際資本在內(nèi)的成熟投資者進(jìn)入。特別是發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)法規(guī)健全、政策透明度高，PPP項(xiàng)目運(yùn)作較為規(guī)范，需要吸引更多外資進(jìn)入中國PPP市場，這對提升公共服務(wù)管理效率將帶來積極影響。

隨著中國政府推動公共服務(wù)購買社會化，以及十八屆三中全會提出探索對外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理模式等措施，外資進(jìn)入中國PPP市場空間將進(jìn)一步拓展。

近年來，中國以開放促進(jìn)改革，放寬外商投資準(zhǔn)入，推進(jìn)服務(wù)領(lǐng)域的投資自由化，將外商投資項(xiàng)目由核準(zhǔn)制改為備案制，將外商投資企業(yè)合同章程審批改為備案管理，積極構(gòu)建更加開放、公平非歧視的政策體系，這對于推動各類資本相互融合、優(yōu)勢互補(bǔ)，加快中國政府向高效的服務(wù)性政府轉(zhuǎn)型，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用勢必產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)依靠人口紅利、土地成本和環(huán)境成本形成的“投資成本洼地”效應(yīng)逐步減弱，過分依賴增加勞動、資本等生產(chǎn)要素投入的增長方式已經(jīng)難以持續(xù)，必須增加人力資本、技術(shù)進(jìn)步、創(chuàng)新研發(fā)等方面的投入，也將通過PPP等形式吸引外資進(jìn)入。

最近頒布的《北京市服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)總體方案》明確鼓勵外資進(jìn)入軟件及信息服務(wù)、集成電路設(shè)計(jì)等新興產(chǎn)業(yè)，推動云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)等服務(wù)模式和商業(yè)模式創(chuàng)新；吸引跨國公司在京設(shè)立研發(fā)中心、經(jīng)營總部，通過人才引進(jìn)、技術(shù)引進(jìn)、合作開發(fā)等方式開展合資合作。

（作者為中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員）