特許經(jīng)營法八次修稿 管理辦法有望先行一步

每經(jīng)記者 金微 發(fā)自北京

日前，國家發(fā)改委下發(fā)了一份《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（征求意見稿）到各工商聯(lián)及相關(guān)組織，要求12月3日前對(duì)意見稿進(jìn)行反饋。

作為推廣PPP（政府與社會(huì)資本合作）模式的重要制度設(shè)計(jì)，由發(fā)改委牽頭起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》（以下簡稱《特許經(jīng)營法》）已經(jīng)過了八次修改討論，而這次征求意見的不是“法”是“管理辦法”，意味著層級(jí)的下降，有望很快出臺(tái)。

多位關(guān)心PPP的業(yè)內(nèi)人士向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，主要還是時(shí)間緊迫，如果走立法程序，可能會(huì)拖很久，這次先出規(guī)章再在實(shí)踐中完善，進(jìn)一步走人大立法程序。

不再設(shè)立明確范圍

11月26日，國務(wù)院要求創(chuàng)新投資運(yùn)營機(jī)制，擴(kuò)大社會(huì)資本投資途徑，建立健全政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制。

目前PPP的工作，主要是由發(fā)改委、財(cái)政部主導(dǎo)。發(fā)改委牽頭起草的《特許經(jīng)營法》已列入全國人大的立法計(jì)劃。而財(cái)政部則成立了政府和社會(huì)資本合作（PPP）工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并于9月23日發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》，近期還將公布“政府與社會(huì)資本合作模式(PPP)操作指南”。

發(fā)改委自負(fù)責(zé)起草《特許經(jīng)營法》以來，已先后經(jīng)過了八次討論和修改，其中，像第五稿意見針對(duì)“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的范圍”一項(xiàng)，共列出九大類項(xiàng)目，其中不光有煤炭、石油、天然氣等能源項(xiàng)目，還有鐵路、公路、水運(yùn)等交通運(yùn)輸項(xiàng)目等。

不過，這次最新下發(fā)征求意見稿則沒有列出詳細(xì)的范圍，而是稱“國家鼓勵(lì)和引導(dǎo)能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的項(xiàng)目實(shí)施特許經(jīng)營。”

《特許經(jīng)營法》起草小組成員、清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，（特許經(jīng)營法）第八稿修改討論時(shí)，專家認(rèn)為前面幾稿里設(shè)的正面清單不合適，而應(yīng)該從項(xiàng)目特點(diǎn)和物有所值來描述，意見提出五個(gè)鼓勵(lì)的領(lǐng)域，將來還可以出臺(tái)管理辦法或者指南進(jìn)一步細(xì)化。

明確部門權(quán)責(zé)

此前，參加征求意見的專家委員會(huì)成員表示，從國家層面制定的PPP法律，內(nèi)容應(yīng)該包括但不限于PPP及其應(yīng)用范圍的界定，政府審批權(quán)限、流程和管理程序等問題，從而使之具備全國統(tǒng)一的原則性做法和較強(qiáng)的法律效力，避免由中央部門或地方法規(guī)政策所帶來的沖突。

而這次發(fā)改委征求意見對(duì)實(shí)施特許經(jīng)營的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目具備的條件作了規(guī)范：包括符合內(nèi)外資準(zhǔn)入等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定；具有公益性、長期性、可經(jīng)營性，風(fēng)險(xiǎn)可分擔(dān)等。

財(cái)政部76號(hào)文則提到，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目，具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長期穩(wěn)定等特點(diǎn)。各級(jí)財(cái)政部門要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域。

發(fā)改委征求意見稿還提到，省級(jí)政府發(fā)展改革部門會(huì)同本級(jí)財(cái)政和有關(guān)行業(yè)主管部門，制定本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營指導(dǎo)性目錄，報(bào)本級(jí)政府批準(zhǔn)后發(fā)布?；A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營指導(dǎo)性目錄制定過程中，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開征求意見。

由于PPP項(xiàng)目涉及多個(gè)部門，因此多部門的分工合作顯得尤其重要。有專家認(rèn)為，一個(gè)PPP項(xiàng)目能否成功，至少會(huì)涉及到財(cái)政、土地、規(guī)劃、住建等部門，“中國的公私合作法，應(yīng)是一個(gè)綜合性的法律，各個(gè)政府部門的協(xié)同及能力建設(shè)至關(guān)重要。”

在職責(zé)分工方面，發(fā)改委征求意見稿指出，國務(wù)院發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理全國基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營工作，會(huì)同有關(guān)部門制定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營綜合性政策措施。國務(wù)院財(cái)政、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸?shù)扔嘘P(guān)主管部門按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營政策制定和監(jiān)督管理工作。

王守清認(rèn)為，PPP立法最關(guān)鍵的問題是定原則和框架，政府各部委的權(quán)力職責(zé)劃分，與現(xiàn)有法律沖突的問題，“在此法律框架下，新法是很困難的，有時(shí)為一個(gè)字爭論一個(gè)小時(shí)。而這次征求意見的是‘辦法’而非‘法’，因?yàn)椋绻吡⒎ǔ绦驎r(shí)間長，地方又等著籌錢。”