2020年戶籍城鎮(zhèn)化將達(dá)45% 警惕掉入“中等收入陷阱”

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 胡健 實(shí)習(xí)生 周程程發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 胡健 實(shí)習(xí)生 周程程發(fā)自北京

國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃在千呼萬喚后，終于露出廬山真面目。這部3萬余字、31章的規(guī)劃，是今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)指導(dǎo)全國走新型城鎮(zhèn)化道路的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。這是問診土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，建設(shè)用地粗放低效，城市管理服務(wù)水平不高，“大城市病”日益突出等問題的行動(dòng)清單。

過去傳統(tǒng)粗放的城鎮(zhèn)化模式，帶來產(chǎn)業(yè)升級(jí)緩慢、資源環(huán)境惡化等問題，可能讓我國落入“中等收入陷阱”。而這部規(guī)劃，給出了務(wù)實(shí)的目標(biāo)：用6年時(shí)間，將戶籍人口城鎮(zhèn)化率從現(xiàn)在的36%提升到45%左右。這份行動(dòng)清單的落實(shí)，是全球經(jīng)濟(jì)再平衡和產(chǎn)業(yè)格局再調(diào)整倒逼使然，也是我國城鎮(zhèn)發(fā)展從過去速度型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)向使然。

中國未來發(fā)展的宏大藍(lán)圖正式問世。

3月16日晚間發(fā)布的 《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》（下稱《規(guī)劃》）在推進(jìn)人口管理、土地管理、財(cái)稅金融、城鎮(zhèn)住房等方面加強(qiáng)了制度頂層設(shè)計(jì)。

城鎮(zhèn)化的核心在人，《規(guī)劃》發(fā)展目標(biāo)也同樣聚焦于此。《規(guī)劃》明確，城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右。

中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副理事長陳耀告訴 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，《規(guī)劃》內(nèi)容強(qiáng)調(diào)的目標(biāo)實(shí)際上比較保守，以往城鎮(zhèn)化目標(biāo)一年一個(gè)百分點(diǎn)，最近十年可以達(dá)到1.3%甚至1.4%，這次的信號(hào)意義是在速度的基礎(chǔ)上突出城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。此外，對于防范掉入中等收入陷阱，《規(guī)劃》也有提及。

由速度型轉(zhuǎn)向質(zhì)量型

目前我國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發(fā)展中國家60%的平均水平，還有較大的發(fā)展空間。

《規(guī)劃》提出的45%左右的目標(biāo)，比現(xiàn)在要提高9個(gè)百分點(diǎn)，并且戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個(gè)百分點(diǎn)左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

剛剛結(jié)束的全國 “兩會(huì)”上，“80后”全國人大代表張曉慶也是一位農(nóng)民工代表。她說，“農(nóng)民工”的稱呼其實(shí)就能反映出他們無法享受到城市居民的福利。

張曉慶表示，現(xiàn)在大多數(shù)“80后”、“90后”的農(nóng)民工在城市里長大，熟悉了城市里的生活和文化，渴望在城市里扎根，但許多人不能獲得城市戶口，也就無法享受社保、保障房等福利，他們就只能“漂”在城市，帶來一系列社會(huì)問題。

發(fā)改委研究員馮奎解析該規(guī)劃時(shí)稱，規(guī)劃提出常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，一是常住人口城鎮(zhèn)化速度仍然保持較高速度，但增速放緩。二是強(qiáng)調(diào)要將更多進(jìn)城人口轉(zhuǎn)變成為城市戶籍人口。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者注意到，《規(guī)劃》顯示，隨著戶籍人口與外來人口公共服務(wù)差距造成的城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾日益凸顯，主要依靠非均等化基本公共服務(wù)壓低成本推動(dòng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式不可持續(xù)。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)型勢在必行。

體制機(jī)制阻礙城鎮(zhèn)化

《規(guī)劃》稱，體制機(jī)制不健全，阻礙了城鎮(zhèn)化健康發(fā)展?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理、土地管理、社會(huì)保障制度，以及財(cái)稅金融、行政管理等制度，固化著已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，制約著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，阻礙著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

今年全國“兩會(huì)”的《政府工作報(bào)告》提到，2014年的重點(diǎn)工作之一即建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。張曉慶認(rèn)為，這項(xiàng)改革讓她感覺備受尊重，因?yàn)檗r(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民在同一制度里被同等對待了。“以前農(nóng)民最多只能繳500元保費(fèi)，現(xiàn)在和城鎮(zhèn)居民一樣可以多些選擇。”張曉慶說，終于和城里人一樣了，一年可以繳幾千元了。

這只是目前農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民區(qū)別的一部分，但要想達(dá)到每年提升戶籍城鎮(zhèn)化率超過一個(gè)百分點(diǎn)的目標(biāo)還意味著真金白銀的投入。全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員辜勝阻今日表示，有研究表明，農(nóng)民工市民化的人均成本約在10萬元左右，但不同地區(qū)、不同群體之間的市民化成本存在差異。

去年以來，辜勝阻帶領(lǐng)調(diào)研組先后赴湖北、河北、山東等10多個(gè)省市進(jìn)行實(shí)地考察。調(diào)研結(jié)果顯示，農(nóng)民工市民化有六項(xiàng)成本：一是隨遷子女教育成本；二是醫(yī)療保障成本；三是養(yǎng)老保險(xiǎn)成本；四是民政部門的其他社會(huì)保障支出；五是社會(huì)管理費(fèi)用；六是保障性住房支出。

針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本問題，《規(guī)劃》稱，建立健全由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分類，明確成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任。

其中，政府將要承擔(dān)在義務(wù)教育、勞動(dòng)就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設(shè)施等方面的公共成本。

防范“中等收入陷阱”

根據(jù)世界城鎮(zhèn)化發(fā)展的普遍規(guī)律，我國仍處于城鎮(zhèn)化率30%~70%的快速發(fā)展區(qū)間，但《規(guī)劃》中稱，延續(xù)過去傳統(tǒng)粗放的城鎮(zhèn)化模式，會(huì)帶來產(chǎn)業(yè)升級(jí)緩慢、資源環(huán)境惡化、社會(huì)矛盾增多等風(fēng)險(xiǎn)，可能落入“中等收入陷阱”，進(jìn)而影響現(xiàn)代化進(jìn)程。

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、北京大學(xué)副校長劉偉曾告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，在國際上，如果經(jīng)濟(jì)增長10個(gè)百分點(diǎn)，其中3個(gè)百分點(diǎn)左右由投資拉動(dòng)，7個(gè)百分點(diǎn)左右由消費(fèi)拉動(dòng)。而中國剛好相反，7個(gè)百分點(diǎn)左右由投資拉動(dòng)，3個(gè)百分點(diǎn)左右由消費(fèi)拉動(dòng)。

他說，中國城鄉(xiāng)居民收入差距太大造成我國居民消費(fèi)需求拉動(dòng)面臨瓶頸，內(nèi)需疲軟在未來一個(gè)時(shí)期將長期困擾我們。“我國現(xiàn)在已發(fā)展到中等收入階段，所有構(gòu)成中等收入陷阱的三個(gè)因素——內(nèi)需疲軟、成本攀升、市場化落后，在我國都不同程度地存在，某些方面可能還比較嚴(yán)重。”劉偉表示。

國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長馬曉河表示，要加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化，調(diào)整工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的關(guān)系，要將更多的公共資源用于城鎮(zhèn)化，目前我們用于城鎮(zhèn)化的資源太少。“社會(huì)結(jié)構(gòu)里最大的問題是，各級(jí)政府在園區(qū)開發(fā)和公共服務(wù)等方面，肆意擴(kuò)張公權(quán)，低效配置資源。”

就政府定位，《規(guī)劃》稱，堅(jiān)持使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，切實(shí)履行政府制定規(guī)劃政策、提供公共服務(wù)和營造制度環(huán)境的重要職責(zé)，使城鎮(zhèn)化成為市場主導(dǎo)、自然發(fā)展的過程，成為政府引導(dǎo)、科學(xué)發(fā)展的過程。

 

新型城鎮(zhèn)化行動(dòng)清單（一）

“人”城鎮(zhèn)化

“人們來到城市是為了生活，住在城市是為了生活得更好。”亞里士多德一語，道出了中國數(shù)以億計(jì)的進(jìn)城農(nóng)民工對融入城市的夢想與追求。

“原來是農(nóng)業(yè)人口，現(xiàn)在是城市人口，這個(gè)轉(zhuǎn)化過程涉及到哪些要完善的方面，才能真正擁有作為城里人的感覺？”北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院城市與區(qū)域規(guī)劃系教授馮長春的這一追問，引導(dǎo)我們進(jìn)入更深層次思考：如何做好“人”的城鎮(zhèn)化進(jìn)程……

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錢從哪里來？

在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評級(jí)制度，允許地方政府發(fā)行市政債券，拓寬城市建設(shè)融資渠道。

新型城鎮(zhèn)化“錢路”明確：允許地方政府發(fā)市政債

每經(jīng)記者 金微 發(fā)自北京

新型城鎮(zhèn)化的資金從何來？

3月16日發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 （2014-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）中明確提到創(chuàng)新城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制，加快財(cái)稅體制和投融資機(jī)制改革，創(chuàng)新金融服務(wù)，放開市場準(zhǔn)入，逐步建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制。

與此同時(shí)，《規(guī)劃》對土地財(cái)政進(jìn)行了批評，稱加劇了土地粗放利用、加大了地方債風(fēng)險(xiǎn)。

國際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任易鵬在接受 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)表示，城鎮(zhèn)化的資金來源中，土地收入會(huì)逐漸減少。未來將推行高效的城鎮(zhèn)化，控制住房面積，控制城市邊界，防止“空城鬼城”出現(xiàn)等。

允許地方政府發(fā)債

去年，全國土地出讓金為4.1萬億元，創(chuàng)下歷史新高。

今年全國“兩會(huì)”期間，“土地財(cái)政”成為代表委員關(guān)注的焦點(diǎn)，一些代表委員認(rèn)為，依靠土地財(cái)政是一種類似“毒癮”的依賴癥，必須下大力氣戒除。

土地財(cái)政與我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展期緊密相連，它在保障地方政府的資金來源時(shí)，同時(shí)也被指為房價(jià)上漲的重要推手。

易鵬認(rèn)為，土地財(cái)政有弊端，但短期內(nèi)難以消除，地方?jīng)]有土地財(cái)政，很多事情就沒辦法進(jìn)行，而房產(chǎn)稅的推出需要時(shí)間，且相比土地財(cái)政收入，盤子仍較小，“一些新的舉措將會(huì)成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的長期目標(biāo)。”

新型城鎮(zhèn)經(jīng)建設(shè)資金的來源，提到較多的就是市政債的發(fā)行。這次《規(guī)劃》提到，在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評級(jí)制度，允許地方政府發(fā)行市政債券，拓寬城市建設(shè)融資渠道。

市政債的發(fā)行有利于解決目前地方政府大量隱性負(fù)債的問題，是“開前門堵后門”的重要渠道。國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院常務(wù)副院長王一鳴認(rèn)為，地方政府融資改革方向即是給予其長期融資方式，其長期債券甚至是十年、二十年債券。

按照 “建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制”，其他渠道還有：創(chuàng)新金融服務(wù)和產(chǎn)品，多渠道推動(dòng)股權(quán)融資，提高直接融資比重等。

鼓勵(lì)公共基金、險(xiǎn)資參與

規(guī)劃也制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域的辦法，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營。鼓勵(lì)公共基金、保險(xiǎn)資金等參與項(xiàng)目自身具有穩(wěn)定收益的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營。

這些舉措均作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的重要來源，像社會(huì)資本參與城市公用設(shè)施投資目前在多地已經(jīng)推行，而像公共基金、保險(xiǎn)資金等提法較新。

在基金領(lǐng)域，2013年4月，山西省成立三只城鎮(zhèn)化建設(shè)基金，用于破解襄垣、武鄉(xiāng)、靈石三縣城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資瓶頸，三只基金規(guī)模達(dá)25億元。

全國政協(xié)委員、北京大學(xué)教授厲以寧曾表示，城鎮(zhèn)化最好的辦法就是建立城市公共建設(shè)基金。“可以借鑒澳大利亞和新西蘭城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)，地方政府承擔(dān)部分資金作為種子基金，銀行、社會(huì)保險(xiǎn)組織、大企業(yè)都投資建立基金，向社會(huì)發(fā)行公共投資基金券，按照市場規(guī)律來解決城鎮(zhèn)化建設(shè)資金問題。”

易鵬表示，除了培育地方稅收，調(diào)整中央和地方的事權(quán)，中央承擔(dān)更多事權(quán)將減輕地方政府的財(cái)力開支外，地方政府同時(shí)也要減政放權(quán)，讓更多的社會(huì)資本進(jìn)入到原來政府買單的項(xiàng)目里來。

另外，適當(dāng)運(yùn)用金融工具解決資金來源，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金將形成多管齊下的局面，也有利于倒逼現(xiàn)行體制的改革，“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不是一蹴而就，將是一個(gè)漫長的過程。”易鵬說。

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該怎樣服務(wù)？

現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理、土地管理、社會(huì)保障制度，以及財(cái)稅金融、行政管理等制度，固化著已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，制約著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，阻礙著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

實(shí)施“差別化”落戶政策：給兩億農(nóng)民工帶來福音

每經(jīng)記者 王雅潔 發(fā)自北京

“人們來到城市是為了生活，住在城市是為了生活得更好。”亞里士多德一語，可以道出中國目前超2億農(nóng)民工的心聲。而現(xiàn)實(shí)是，面對戶籍壁壘，這一龐大人群在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)，卻難以享受到包括社保、教育、就業(yè)、住房等社會(huì)公共服務(wù)。

記者注意到，近日出爐的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 （2014-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）中，明確表示“努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”，將達(dá)到“常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個(gè)百分點(diǎn)左右”的目標(biāo)。在國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃之下，農(nóng)民工進(jìn)城落戶等問題，將逐步把夢想變成現(xiàn)實(shí)。

推行居住證制度改革

“按照尊重意愿、自主選擇，因地制宜、分步推進(jìn)，存量優(yōu)先、帶動(dòng)增量的原則，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點(diǎn)，兼顧高校和職業(yè)技術(shù)院校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)間異地就業(yè)人員和城區(qū)城郊農(nóng)業(yè)人口，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化”，這可視為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的方向。

在中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心信息部部長徐洪才看來，這部《規(guī)劃》最大的亮點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。包括建立居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。城鎮(zhèn)流動(dòng)人口暫住證持有年限累計(jì)進(jìn)居住證。未來還將探索健全人口信息管理制度。加強(qiáng)和完善人口統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，健全人口變動(dòng)調(diào)查制度。加快推進(jìn)人口基礎(chǔ)信息庫建設(shè)，分類完善勞動(dòng)就業(yè)、教育、收入、社保、房產(chǎn)、信用、計(jì)生、稅務(wù)等信息系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)信息整合和共享。

一名地方發(fā)改委人士對 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，上述人口管理舉措指導(dǎo)意義鮮明，但受不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素制約，地方需要因地制宜，抓住人口管理系統(tǒng)的非線性、反直觀性，不確定性和動(dòng)態(tài)性。作為戶籍制度改革的內(nèi)容之一，居住證制度被認(rèn)為是對人口登記制度的一種完善。而且，在不少人看來，推行居住證制度，是在現(xiàn)有戶籍制度暫時(shí)不能一刀切取消的現(xiàn)實(shí)下最好的選擇。

實(shí)施差別化落戶政策

去年全國“兩會(huì)”期間，曾有政協(xié)委員對《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，事實(shí)上，進(jìn)城不等于城鎮(zhèn)化，進(jìn)城包括兩層含義，一是農(nóng)民從居住的農(nóng)村進(jìn)入到已經(jīng)存在的城市，即從傳統(tǒng)農(nóng)村進(jìn)入到傳統(tǒng)城市；二是從傳統(tǒng)農(nóng)村進(jìn)入到新建的新型的城鎮(zhèn)里面去。

如果按戶籍來算，我國人口城鎮(zhèn)化率只有35%左右，遠(yuǎn)低于世界52%的平均水平。而現(xiàn)行戶籍和土地制度，正是橫亙在城鄉(xiāng)之間的主要壁壘。

對此，《規(guī)劃》中提出的對策是“實(shí)施差別化落戶政策”，即以合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）等為前置條件，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬~100萬的城市落戶限制，合理放開城區(qū)人口100萬~300萬的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口300萬~500萬的大城市落戶條件，嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模。大中城市可設(shè)置參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限的要求，但最高年限不得超過5年。特大城市可采取積分制等方式設(shè)置階梯式落戶通道調(diào)控落戶規(guī)模和節(jié)奏。

對于上述舉措，徐洪才認(rèn)為這體現(xiàn)了中央量力而行，實(shí)事求是的態(tài)度。戶籍制度的變革依舊是農(nóng)民進(jìn)城的關(guān)鍵。各類城鎮(zhèn)在健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶制度時(shí)，也要根據(jù)綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿?，以就業(yè)年限、居住年限、城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)參保年限等為基準(zhǔn)條件，因地制宜制定具體的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶標(biāo)準(zhǔn)。更重要的是，不能盲目追求統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上的城鎮(zhèn)化率，而要把實(shí)踐人口的城鎮(zhèn)化作為主要任務(wù)。

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誰提供糧食？

繼續(xù)加大中央財(cái)政對糧食主產(chǎn)區(qū)投入，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，健全農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)制度，提高糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民的積極性。

財(cái)政將“垂青”種糧大縣：主產(chǎn)區(qū)不能盲目城鎮(zhèn)化

每經(jīng)記者 金微 發(fā)自北京

隨著新型城鎮(zhèn)化的啟動(dòng)、耕地保護(hù)、糧食安全等問題也受到關(guān)注。

3月16日，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》（以下簡稱 《規(guī)劃》）明確：必須嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田，并要求“繼續(xù)加大中央財(cái)政對糧食主產(chǎn)區(qū)投入，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制”。此外，農(nóng)業(yè)部副部長牛盾在今年全國“兩會(huì)”期間透露，主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制預(yù)計(jì)很快出臺(tái)。

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥在接受 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)說，這些規(guī)定主要是為了新型城鎮(zhèn)化政策實(shí)施時(shí)，糧食主產(chǎn)區(qū)不要過多地盲目地追求城鎮(zhèn)化，防止非糧化、非農(nóng)化，保護(hù)糧食安全。

嚴(yán)格耕地保護(hù)機(jī)制

在《規(guī)劃》中，無論是土地制度管理改革、中西部城市群、保障糧食安全等方面均著墨甚多。

在土地制度管理方面，《規(guī)劃》要求 “實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和集約節(jié)約用地制度”，完善耕地占補(bǔ)平衡制度，建立健全耕地保護(hù)激勵(lì)約束機(jī)制。“落實(shí)地方各級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度，建立健全耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制；加強(qiáng)基本農(nóng)田管理，完善基本農(nóng)田永久保護(hù)長效機(jī)制，強(qiáng)化耕地占補(bǔ)平衡和土地整理復(fù)墾監(jiān)管。”

在培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群方面，《規(guī)劃》提到，中部地區(qū)是我國重要糧食主產(chǎn)區(qū)，西部地區(qū)是我國水源保護(hù)區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群，必須嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田，確保流域生態(tài)安全和糧食生產(chǎn)安全。

《規(guī)劃》明確“確保國家糧食安全是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要保障”，“嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，穩(wěn)定糧食播種面積”。具體舉措包括“加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和土地整理復(fù)墾，加快中低產(chǎn)田改造和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)”。“堅(jiān)持米袋子省長負(fù)責(zé)制和菜籃子市長負(fù)責(zé)制”。

《規(guī)劃》還對主產(chǎn)區(qū)的支持有明確要求，“繼續(xù)加大中央財(cái)政對糧食主產(chǎn)區(qū)投入，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，健全農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)制度，提高糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民的積極性。”

財(cái)政支持糧食主產(chǎn)區(qū)

今年全國“兩會(huì)”期間，多位代表、委員均提到加快健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，對糧食主產(chǎn)區(qū)給予補(bǔ)償。

農(nóng)業(yè)部副部長牛盾在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)說，糧食的兩個(gè)職能是經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)安定。牛盾說，這不僅需要政策的調(diào)整還需要財(cái)政的杠桿，“對體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的地方政府進(jìn)行政策傾斜和財(cái)政補(bǔ)償，相關(guān)政策會(huì)很快出臺(tái)。”

另外，這次《規(guī)劃》提到“將糧食生產(chǎn)核心區(qū)和非主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧大縣建設(shè)成為高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)商品糧生產(chǎn)基地”。李國祥介紹，目前糧食主產(chǎn)區(qū)是按省來劃定，而非糧食主產(chǎn)區(qū)同樣有產(chǎn)糧大縣，地方需要加大對轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)糧大縣的支持力度。

此外，列入今年全國人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃的《糧食法》，將會(huì)以法律的形式支持糧食主產(chǎn)區(qū)。全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員劉振偉表示，《糧食法》的三個(gè)重點(diǎn)之一就是“調(diào)動(dòng)主產(chǎn)區(qū)和生產(chǎn)者生產(chǎn)糧食的積極性”，另外還包括分清銷區(qū)和產(chǎn)區(qū)的責(zé)任，給銷區(qū)也要增加一些壓力，不能全部依賴產(chǎn)區(qū)。

《規(guī)劃》在談到城鎮(zhèn)化的重要意義時(shí)，提到“城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑”，我國農(nóng)村人口過多、農(nóng)業(yè)水土資源緊缺，在城鄉(xiāng)二元體制下，土地規(guī)模經(jīng)營難以推行，傳統(tǒng)生產(chǎn)方式難以改變，這是“三農(nóng)”問題的根源。

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怎樣才包容？

推進(jìn)農(nóng)民工融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會(huì)，建設(shè)包容性城市。

提建設(shè)包容性城市：讓進(jìn)城者踏實(shí)扎根

每經(jīng)記者 張雯 發(fā)自北京

在過去數(shù)年間快速推進(jìn)的“土地”城鎮(zhèn)化，由于要素的過快流動(dòng)，制造出了許多游離在農(nóng)村和城市社區(qū)之外的碎片化生活的群體。

近日公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 （2014-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）中，對這個(gè)問題指出了解決的方向，提出要推進(jìn)農(nóng)民工融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會(huì)，建設(shè)包容性城市。

“原來是農(nóng)業(yè)人口，現(xiàn)在是城市人口，這個(gè)轉(zhuǎn)化過程涉及到哪些要完善的方面，比如戶籍、醫(yī)療、教育等，他才能真正擁有作為城里人的感覺？”北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院城市與區(qū)域規(guī)劃系教授馮長春告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，“我理解的包容性城市，就是一個(gè)城市要給進(jìn)城者扎根的踏實(shí)感覺”。

包容性城市就要讓人扎根

按照聯(lián)合國人居署在《世界城市報(bào)告》（2000年）中的定義，“包容性城市”包含經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和文化4個(gè)方面的含義，且這4個(gè)方面相互關(guān)聯(lián)與促進(jìn)，共同作用于城市鴻溝的彌合過程。

城市的快速擴(kuò)張，難免會(huì)造成“碎片化”生存的群體，這部分群體與其故土之間的承續(xù)被城市所切斷，游離狀態(tài)的生活也使這部分群體較難獲得發(fā)展的公平與機(jī)遇。

但一個(gè)“包容性的城市”則不同。在這個(gè)城市中的每個(gè)人，不論財(cái)富、性別、年齡、種族或宗教信仰，均能利用城市所提供的機(jī)會(huì)參與生產(chǎn)性活動(dòng)。

包容性城市可以彌合被割裂的群體生存狀態(tài)，即所謂“城市鴻溝”問題，其關(guān)鍵在于建設(shè)高水平的社會(huì)服務(wù)體系。

因此，按照此次發(fā)布的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，農(nóng)民工及其家庭、子女都得到了相應(yīng)的考慮：農(nóng)民工融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會(huì)，并且農(nóng)民工也將更大范圍地參加黨組織、工會(huì)和社團(tuán)組織，并可比之前更多地成為各級(jí)黨代會(huì)代表、人大代表、政協(xié)委員，享受參政議政和參加社會(huì)管理的權(quán)利，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，也要參與社區(qū)公共活動(dòng)、建設(shè)和管理。

“包容性城市就要使人扎根、發(fā)展”，馮長春告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，過去僅僅一個(gè)戶籍制度便緊緊束縛了“碎片化”群體獲得公平發(fā)展的空間，現(xiàn)在很多地方已經(jīng)放開戶籍制度，下一步還需要考慮到醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等其他社會(huì)公共服務(wù)，是否能給城市外來者以“扎根”的空間。

馮長春認(rèn)為，社會(huì)服務(wù)的均等化是完善社會(huì)服務(wù)體系的核心問題，未來一個(gè)階段，隨著城市中產(chǎn)階層規(guī)模的不斷擴(kuò)大，高水平醫(yī)療、教育等社會(huì)服務(wù)資源的廣覆蓋與均衡配置，將成為城市社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展的基礎(chǔ)性保證。

大城市要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

隨著“京津冀一體化”話題的熱議，對“北上廣”等特大城市要擠出若干經(jīng)濟(jì)功能、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移吸引了公眾的關(guān)注。

此次新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出，根據(jù)城市資源環(huán)境承載能力、要素稟賦和比較優(yōu)勢，培育發(fā)展各具特色的城市產(chǎn)業(yè)體系，特大城市要適當(dāng)疏散經(jīng)濟(jì)功能和其他功能。

“特大城市要考慮自己的發(fā)展定位，適當(dāng)疏散經(jīng)濟(jì)功能和其他功能，這與我們之前提及的產(chǎn)業(yè)調(diào)整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是緊密聯(lián)系的”，馮長春告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，我國特大城市的城市化率已經(jīng)很高了，像北京等城市已經(jīng)達(dá)到了發(fā)達(dá)國家城市的水平，未來城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的次序方向應(yīng)當(dāng)是第三產(chǎn)業(yè)優(yōu)先并占主導(dǎo)位置，也即以智力、知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)、高端服務(wù)業(yè)等為主，而低端的、勞動(dòng)密集型的制造業(yè)、加工業(yè)等，則可向中小城市轉(zhuǎn)移。

根據(jù)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，城市產(chǎn)業(yè)體系將更各具特色，大中小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局將更優(yōu)勢互補(bǔ)，城市污染企業(yè)將實(shí)現(xiàn)治理改造和環(huán)保搬遷，總的來看，城市將被當(dāng)做有機(jī)的組合模塊，實(shí)現(xiàn)更互動(dòng)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

 

新型城鎮(zhèn)化行動(dòng)清單（二）

“市”宜居化

為確保城市發(fā)展模式科學(xué)合理，《規(guī)劃》突出城鎮(zhèn)化要體現(xiàn)生態(tài)文明、綠色、低碳、節(jié)約集約等要求，通過城鎮(zhèn)化質(zhì)量，提高市民生活品質(zhì)。當(dāng)然，為使城市生活和諧宜人，國家還得努力穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口，讓消費(fèi)環(huán)境更便利、生態(tài)環(huán)境能改善、空氣質(zhì)量有好轉(zhuǎn)、飲用水安全有保障。

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規(guī)劃如何做？

保持城市規(guī)劃權(quán)威性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性，堅(jiān)持一本規(guī)劃一張藍(lán)圖持之以恒加以落實(shí)，防止換一屆領(lǐng)導(dǎo)改一次規(guī)劃。加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施全過程監(jiān)管，確保依規(guī)劃進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

城市規(guī)劃堅(jiān)持“一張圖”:防止換領(lǐng)導(dǎo)就改規(guī)劃

每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京

3月16日晚間發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）除了對我國未來的城鎮(zhèn)化發(fā)展方向和路徑指明了方向外，其在城市規(guī)劃一些表述有很多新意。

如《規(guī)劃》第十七章——“提高城市規(guī)劃建設(shè)水平”的開篇就提出，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，提高城市規(guī)劃科學(xué)性，加強(qiáng)空間開發(fā)管制，健全規(guī)劃管理體制機(jī)制，嚴(yán)格建筑規(guī)范和質(zhì)量管理，強(qiáng)化實(shí)施監(jiān)督，提高城市規(guī)劃管理水平和建筑質(zhì)量。

又如《規(guī)劃》指出，推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。

“多規(guī)合一”成新方向

《規(guī)劃》要求“把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳理念融入城市規(guī)劃全過程”。

同時(shí)《規(guī)劃》還強(qiáng)調(diào)，城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃，科學(xué)確立城市功能定位和形態(tài)，加強(qiáng)城市空間開發(fā)利用管制，合理劃定城市“三區(qū)四線”，合理確定城市規(guī)模、開發(fā)邊界、開發(fā)強(qiáng)度和保護(hù)性空間，加強(qiáng)道路紅線和建筑紅線對建設(shè)項(xiàng)目的定位控制。

北京市副市長陳剛曾表示，特大城市容易走到一個(gè)“攤大餅”的空間布局模式。最關(guān)鍵的問題，是要控制生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間，保護(hù)住這個(gè)空間邊界，用這個(gè)邊界來分割城市。

《規(guī)劃》還特別強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、國土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互銜接。推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。

近年來，隨著城市化的進(jìn)程加速，“規(guī)劃打架”衍生出的效率低下或“規(guī)劃浪費(fèi)”成為阻礙城市發(fā)展的一個(gè)問題。

河北發(fā)改委一位人士向 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者介紹稱，《規(guī)劃》中列舉的“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃”三項(xiàng)規(guī)劃分別隸屬于發(fā)改委系統(tǒng)、住建系統(tǒng)、國土系統(tǒng)等管理，“互不隸屬”，因此在制訂規(guī)劃及執(zhí)行時(shí)常出現(xiàn)內(nèi)容重疊、管理分割、規(guī)劃打架的情況。

上述河北發(fā)改委人士還表示，更廣泛的多規(guī)還包括交通、環(huán)境、生態(tài)規(guī)劃等，而往往這些規(guī)劃都是各部門各自制定或公布，很容易出現(xiàn)沖突。

國土部調(diào)研的情況，一些地方擅自或變相修改土地利用規(guī)劃，造成規(guī)劃用地指標(biāo)提前超支、透支等問題突出。

在各地的開發(fā)區(qū)、新區(qū)中這類問題最為明顯，比如部分地方為吸引企業(yè)入駐，給予的優(yōu)惠政策超越了土地利用總體規(guī)劃的要求，部分地方不按規(guī)劃要求選址，不按計(jì)劃供地，造成規(guī)劃管理和計(jì)劃管理上的混亂等。

堅(jiān)持“一本規(guī)劃”加以落實(shí)

針對上述問題，《規(guī)劃》提出，保持城市規(guī)劃權(quán)威性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性，堅(jiān)持一本規(guī)劃一張藍(lán)圖持之以恒加以落實(shí)，防止換一屆領(lǐng)導(dǎo)改一次規(guī)劃。

對此，上述河北發(fā)改委人士表示，拆舊城建新城是目前一些地方政府所倚重的城市建設(shè)方式。這樣做既可以改變城市的舊面貌，又可以提高土地利用率，增加政府土地財(cái)政收入，但一個(gè)前提就是必須要修改規(guī)劃。

該河北發(fā)改委人士進(jìn)一步指出，一些地方的城市規(guī)劃“短命”的客觀原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，很多規(guī)劃的確缺乏前瞻性，但不可忽略的主觀因素是由于缺乏國家層面總體布局安排和綜合考評體系，城市都想不斷擴(kuò)張，獲得更多的用地指標(biāo)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

據(jù)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者了解，探索“三規(guī)合一”也為保證規(guī)劃不“換屆”打下基礎(chǔ)，目前北京、廣州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市已經(jīng)開始這方面探索。

例如廣州于2012年10月全面啟動(dòng)全市“三規(guī)合一”工作。此后歷時(shí)1年半，當(dāng)?shù)卣匍_了150多場協(xié)調(diào)會(huì)、現(xiàn)場會(huì)和審查會(huì)，組織各相關(guān)部門協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地差異圖斑29.4萬塊，面積935.8平方公里。

當(dāng)?shù)卣趶V州市“一張圖”的基礎(chǔ)上，劃定了全市統(tǒng)一建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€、建設(shè)用地增長邊界、生態(tài)控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線，形成一張藍(lán)圖。

廣州市規(guī)劃局統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，加上現(xiàn)行土規(guī)中的增量共248平方公里，按照廣州市每年約30平方公里的用地需求，可保障全市未來8年內(nèi)的全部建設(shè)用地需求。在“一張圖”基礎(chǔ)上初步實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目選址一目了然，避免因規(guī)劃不一導(dǎo)致的來回調(diào)整、反復(fù)修改。

（實(shí)習(xí)生周程程對本文亦有貢獻(xiàn)）

《《《

如何來協(xié)調(diào)？

構(gòu)建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸；大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。

明確建設(shè)“七大城市群”：東中西定位不同協(xié)調(diào)發(fā)展

每經(jīng)記者 原金 發(fā)自北京

新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃落地后，此前有關(guān)城市群的猜想也予以明了。

根據(jù)在近日公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 （2014~2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），未來我國城市群發(fā)展將會(huì)按照“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局進(jìn)行發(fā)展。

在上述《規(guī)劃》中，東部地區(qū)的京津冀、長江三角洲和珠江三角洲三大城市群，毫無爭議地成為未來重點(diǎn)發(fā)展的城市群。此外，成渝、中原、長江中游、哈長四大城市群，也被列為中西部地區(qū)重點(diǎn)培育的城市群。

主要城市群浮出水面

《規(guī)劃》指出，到2020年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)約60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率要從目前的35.7%提高至45%左右。如此巨大的發(fā)展空間自然吸引各地的爭搶。

在城市群的競爭中，最熱的一個(gè)話題是誰能與京津唐、長三角、珠三角一樣，成為國家級(jí)城市群。在上述《規(guī)劃》中，除去三大固有的國家級(jí)城市群外，成渝、中原、長江中游、哈長4個(gè)城市群被寫入規(guī)劃，是否意味著它們有望升級(jí)為國家級(jí)城市群呢？

昨日（3月17日），中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長李迅在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)表示，并不能簡單地認(rèn)為《規(guī)劃》中提到的這7個(gè)城市群就是國家級(jí)的城市群，實(shí)際上國家層面對城市群的發(fā)展在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》里都有體現(xiàn)。

據(jù)記者了解，2011年公布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，已經(jīng)明確劃定我國的主要城市化地區(qū)，共計(jì)21個(gè)地區(qū)。

根據(jù)《規(guī)劃》，未來我國城市群的發(fā)展，也將遵循以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，這種布局跟《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》相同。

李迅表示，對于《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》所提到的城市群，要從不同區(qū)域區(qū)別對待，李迅建議在西部地區(qū)的成渝以及以武漢為中心的長江中游，應(yīng)該被列入國家級(jí)的城市群。

對于之前出現(xiàn)的眾多地區(qū)爭搶國家級(jí)城市群的現(xiàn)象，李迅評價(jià)稱，“城市群是國家核心發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)，不是說大家想成為國家級(jí)，而是國家需要這些城市群。”

擬建城市群協(xié)調(diào)機(jī)制

按照李迅的觀點(diǎn)，除去東部的城市群外，中部和西部地區(qū)都需要有各自的主要城市群?！兑?guī)劃》也對不同地區(qū)的城市群明確了發(fā)展方向。

城市群是我國經(jīng)濟(jì)增長的引擎，國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長肖金成指出，我國當(dāng)前的主要城市群10%的面積承載超過2/3的經(jīng)濟(jì)總量，卻只承載了全國1/3的人口，區(qū)域差距問題明顯。

《規(guī)劃》提出，建立城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。建立完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。以城市群為主要平臺(tái)，推動(dòng)跨區(qū)域城市間產(chǎn)業(yè)分工、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境治理等協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。重點(diǎn)探索建立城市群管理協(xié)調(diào)模式，創(chuàng)新城市群要素市場管理機(jī)制，破除行政壁壘和壟斷，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。

“我國城鎮(zhèn)化有一個(gè)特性，是在不同的發(fā)展階段，各個(gè)發(fā)展階段同時(shí)存在的狀況。”李迅表示，東部地區(qū)目前已進(jìn)入到工業(yè)化中后期，但中西部地區(qū)還處在工業(yè)化中期或初期。

針對東部地區(qū)城市群的發(fā)展，《規(guī)劃》提出優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群。京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群是我國經(jīng)濟(jì)最具活力、吸納外來人口最多的地區(qū)，要以建設(shè)世界級(jí)城市群為目標(biāo)，加快形成國際競爭新優(yōu)勢，在更高層次參與國際合作和競爭。

針對中西部地區(qū)城市群，《規(guī)劃》提出培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群。中西部城鎮(zhèn)體系比較健全、城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、中心城市輻射帶動(dòng)作用明顯的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，要在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)有市場、有效益的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)先向中西部轉(zhuǎn)移，吸納東部返鄉(xiāng)和就近轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工，加快產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和人口集聚，培育發(fā)展若干新的城市群，在優(yōu)化全國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局中發(fā)揮更加重要作用。

《《《

怎樣來評價(jià)？

對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。

全國一半縣市取消GDP考核

每經(jīng)記者 李彪 發(fā)自北京

延宕多年的城鎮(zhèn)化考核體系，正在一點(diǎn)點(diǎn)改變。

3月16日，公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 （2014~2020）》（以下簡稱 《規(guī)劃》）明確提出，建立生態(tài)文明考核評價(jià)機(jī)制，對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。

對此，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民對外表示，這意味著全國將有一半左右的縣和縣級(jí)市取消GDP考核。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員周宏春告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，“從中央政策導(dǎo)向看，（對于GDP考核）是要弱化、淡化、不考核。”

GDP考核正逐步取消

近年來，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城市人口的快速增加，生態(tài)環(huán)境隱患也在進(jìn)一步加大，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)在城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中具有重要意義。

《規(guī)劃》提出，完善推動(dòng)城鎮(zhèn)化綠色循環(huán)低碳發(fā)展的體制機(jī)制，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。

在城鎮(zhèn)化政績考核方面，《規(guī)劃》明確要求，建立生態(tài)文明考核評價(jià)機(jī)制。把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入城鎮(zhèn)化發(fā)展評價(jià)體系，完善體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。

實(shí)際上，有關(guān)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)問題，已在業(yè)內(nèi)進(jìn)行了多次探討。

去年，十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，也提出對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。對此，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民在“城市中國計(jì)劃2013年度論壇”上表示，這意味著全國將有一半左右的縣和縣級(jí)市取消生產(chǎn)總值（GDP）考核。

實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管制度

在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，更多地采用靈活的市場化手段是重要的方向。這意味著未來在資源使用價(jià)格、企業(yè)排污違法成本等領(lǐng)域，都將面臨更嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)層面約束。

《規(guī)劃》提出，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。建立健全居民生活用電、用水、用氣等階梯價(jià)格制度。制定并完善生態(tài)補(bǔ)償方面的政策法規(guī)，切實(shí)加大生態(tài)補(bǔ)償投入力度，擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償范圍，提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

《規(guī)劃》要求，建立資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制。發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理。

同時(shí)，針對環(huán)保領(lǐng)域監(jiān)管不嚴(yán)、處罰較輕的“頑疾”，《規(guī)劃》指出，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管制度。建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。完善污染物排放許可制，實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。

值得注意的是，“最嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管制度”已多次在政府文件中被提及，結(jié)合當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境問題來看，如何才能體現(xiàn)“最嚴(yán)格”？周宏春解釋，“最嚴(yán)格”如果從制度看，一是采取國家層面的環(huán)境監(jiān)測，需要有真實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，第二是環(huán)境違法的終身追究。“國家實(shí)際上是從這兩個(gè)層面來推動(dòng)的，但在實(shí)際操作過程中還是存在一些問題，要通過改革來完善。”