專訪全國(guó)人大代表、清華大學(xué)教授蔡繼明：土地改革有利于加快城鎮(zhèn)化建設(shè)

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京

土地改革將成為今年“兩會(huì)”的討論熱點(diǎn)。

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。這被認(rèn)為是我國(guó)土地管理制度改革的重要信號(hào)。

全國(guó)人大代表、清華大學(xué)教授蔡繼明在多年來的“兩會(huì)”上持續(xù)關(guān)注土改話題，今年他的建議中又有三項(xiàng)與之直接相關(guān)。在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡(jiǎn)稱NBD）記者專訪時(shí)，蔡繼明表示，土地改革是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要保障。

土地改革撐起城鎮(zhèn)化建設(shè)

NBD：您怎么看待土地改革與城鎮(zhèn)化建設(shè)之間的關(guān)系？

蔡繼明：解決三農(nóng)問題的根本途徑是加快城鎮(zhèn)化建設(shè)?，F(xiàn)在人均建設(shè)用地的水平特別是宅基地的水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際水平，還存在著發(fā)展空間。城市周邊郊區(qū)的農(nóng)業(yè)用地，可以直接轉(zhuǎn)成城市建設(shè)用地。此外，農(nóng)民進(jìn)城落戶變成市民，節(jié)省出的農(nóng)村相應(yīng)的集體建設(shè)用地可以滿足城市化建設(shè)需要，甚至還可以更大程度地改善我們的居住環(huán)境。

NBD：目前土地制度對(duì)經(jīng)濟(jì)的制約主要體現(xiàn)在什么方面？

蔡繼明：由于缺乏有效的土地流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制，兩億多進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民大多在農(nóng)村保留著宅基地和承包地，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)額不足10%，這不僅使農(nóng)民工難以獲得在城里安家落戶和創(chuàng)業(yè)發(fā)展的資金，而且難以斬?cái)嗯c農(nóng)地間千絲萬縷的聯(lián)系，阻礙了農(nóng)地向種糧大戶的集中，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化難以推進(jìn)。

經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，其核心是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，市場(chǎng)的很大一個(gè)部分為要素市場(chǎng)，而經(jīng)過30年多的改革開放，我國(guó)的要素市場(chǎng)尚未完全建立，比如土地。

法律掣肘需解決

NBD：目前各地也開始嘗試農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等，但仍處于探索階段，從制度框架上，有哪些問題亟待解決？

蔡繼明：去年召開的十八屆三中全會(huì)提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，要使得農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制的條件下，和國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

這涉及到對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的修改，其中包括《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等。十七屆三中全會(huì)上就曾有關(guān)于 “逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的表述，但是數(shù)年來，該項(xiàng)工作進(jìn)展緩慢，原因在于土地的征收條例、補(bǔ)償條例要以《土地管理法》作為依據(jù)。

我這次的建議中提出要縮小征地范圍，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，必須修改《憲法》中有關(guān)城市土地國(guó)有制的條款。因?yàn)椤稇椃ā返谑畻l規(guī)定：城市的土地屬于國(guó)家所有。我們的建議是把這一條改成城市的土地實(shí)行國(guó)家所有和集體所有兩種公有制形式。即使是列入城市規(guī)劃圈的農(nóng)地，只要不是出于公共利益的需要，也不必再采取征收的方式變成國(guó)有建設(shè)用地，而應(yīng)該允許農(nóng)民集體所有的農(nóng)地直接轉(zhuǎn)變成經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。做了這樣一個(gè)修改之后，其他的一系列跟土地有關(guān)的法律法規(guī)才能夠相應(yīng)修改，十八屆三中全會(huì)中建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)這樣一個(gè)精神才能夠得到貫徹，這是我這次“兩會(huì)”提出的一個(gè)最重要的建議。

合理規(guī)劃農(nóng)村集體建設(shè)用地

NBD：目前，已經(jīng)有一些省份嘗試農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，您怎么看待這些嘗試？

蔡繼明：應(yīng)該說還有改進(jìn)空間。

農(nóng)村的集體建設(shè)用地分成三部分，第一部分是宅基地；第二部分是公共設(shè)施用地，包括道路、橋梁、學(xué)校，衛(wèi)生院等；第三部分就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。農(nóng)村集體建設(shè)用地總量大概有16.5萬平方公里，其中至少70%是宅基地，真正屬于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地所占比例很小，約占10%。

如果把農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地僅限于原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地，如此建立起來的所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)中，農(nóng)村集體建設(shè)用地所占比重和發(fā)揮的作用就不大了。

我認(rèn)為應(yīng)該允許農(nóng)村集體建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)根據(jù)工業(yè)化、城市化發(fā)展的需要，按照市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。隨著大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移以及新村建設(shè)和舊村改造，農(nóng)民自住性宅基地所占比例會(huì)逐步縮小，公共設(shè)施用地也會(huì)相應(yīng)減少，應(yīng)允許由此節(jié)省出來的建設(shè)用地調(diào)整為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。這就可以逐步擴(kuò)大農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的規(guī)模，滿足工業(yè)化和城市化對(duì)土地的有效需求。