農(nóng)地流轉(zhuǎn)有制度撐腰才好“轉(zhuǎn)”

◎馮海寧

2013年中央“一號(hào)文件”明確提出“引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，不得搞強(qiáng)迫命令。”關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題備受業(yè)界關(guān)注。在現(xiàn)行土地管理法框架下，國(guó)有土地可以直接入市流轉(zhuǎn)，而農(nóng)地不可以直接流轉(zhuǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)關(guān)系到耕地紅線(xiàn)、小產(chǎn)權(quán)房等諸多問(wèn)題，涉及農(nóng)民、農(nóng)村集體組織等多方利益，農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題復(fù)雜而敏感。

在這樣一種背景下，改革開(kāi)放前沿的廣東省近期出臺(tái)的《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》），允許轉(zhuǎn)戶(hù)農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)方式出讓承包地、房屋、合規(guī)面積的宅基地并獲得財(cái)產(chǎn)收益，這在現(xiàn)行土地法框架下頗具突破性。廣東省在土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題上又開(kāi)始“摸著石頭過(guò)河”。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)之所以在廣東省率先突破，不僅是因?yàn)閺V東省部分城市是實(shí)施土地管理制度改革的試點(diǎn)城市，即允許試點(diǎn)；而且，廣東省也有改革探索的精神、勇氣和經(jīng)驗(yàn)；更重要的是，用地指標(biāo)緊張“逼”著廣東省率先探索土地管理制度改革。以深圳為例，2020年深圳建設(shè)用地總規(guī)模指標(biāo)為976平方公里，而到2011年實(shí)際用地已達(dá)934平方公里，可用土地太少——此后九年深圳僅有42平方公里土地可用。

而在可供使用土地很少的另一面，是農(nóng)村用地的粗放、暗地里流轉(zhuǎn)、宅基地閑置、違章與拖延用地審批以及小產(chǎn)權(quán)房亂象并存。當(dāng)然，這些現(xiàn)象不僅存在于廣東省，在全國(guó)很多地方也都存在。可見(jiàn)，廣東省率先探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)很有價(jià)值，對(duì)于我國(guó)研究推行土地管理制度改革，對(duì)于今后其他省市探索土地管理制度改革，都有一定的示范意義。

一方面，在現(xiàn)行法律一時(shí)難以突破的情況下，可以通過(guò)其他方式來(lái)突圍，為土地管理制度改革積累經(jīng)驗(yàn)。比如說(shuō)，廣東省通過(guò)《規(guī)劃》來(lái)突圍；廣州市通過(guò)《廣州市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度創(chuàng)新試點(diǎn)方案的實(shí)施意見(jiàn)》來(lái)探索；深圳市通過(guò)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的“1＋6”文件來(lái)探索。雖然這些探索很謹(jǐn)慎，但這種尋求突破的探索仍具有標(biāo)本意義。

另一方面，廣東省正在制定有關(guān)宅基地管理辦法，在制度探索方面有積極意義。毫無(wú)疑問(wèn)，無(wú)論是宏觀的土地管理制度改革還是微觀的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，有制度撐腰的土地管理制度改革才有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。盡管目前不清楚廣東省“宅基地管理辦法”如何設(shè)計(jì)，但至少給了我們想象的空間?？梢钥隙ǖ氖?，即便是地方性制度，也比《規(guī)劃》有效力。

在筆者看來(lái)，廣東省正在制定的有關(guān)宅基地管理辦法至少要明確三點(diǎn)：一是不僅要明確土地財(cái)產(chǎn)權(quán)這個(gè)概念，而且要明確農(nóng)民承包地、房屋、宅基地的所有權(quán)。也就是說(shuō)，只有制度才能賦予農(nóng)民相關(guān)權(quán)利，而目前出臺(tái)的《規(guī)劃》很難真正賦予農(nóng)民權(quán)利。二是農(nóng)地要自由流轉(zhuǎn)，減少政府壟斷。目前國(guó)有土地流轉(zhuǎn)（出讓?zhuān)┗颈坏胤秸畨艛?，地方政府低價(jià)征地高價(jià)出讓?zhuān)r(nóng)民收益有限；三是小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題雖然敏感，但要敢于在制度上去“碰”，不能再拖延與回避這個(gè)問(wèn)題了。

需要指出的是，雖然廣東省有關(guān)宅基地管理辦法比目前出臺(tái)的《規(guī)劃》更有法律效力，但要意識(shí)到，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，在現(xiàn)行土地法的框架下依舊較為敏感，需要通過(guò)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)管理辦法等法律法規(guī)，來(lái)推動(dòng)和規(guī)范。輿論多次呼吁土地法大修，而遲遲未見(jiàn)動(dòng)靜，原因或許就在于農(nóng)地流轉(zhuǎn)還沒(méi)有設(shè)計(jì)好。希望土地立法加快步伐，不要讓城市陷入地荒，也不要讓農(nóng)民失望。