預(yù)算法修訂擬“塵封”地方自主發(fā)債

每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京

全國人大常委會傳出消息：地方政府不能自主發(fā)債。

昨日（6月26日）上午，第十一屆全國人大常委會第二十七次會議審議《預(yù)算法》修正案草案二審稿，全國人大法律委員會副主任委員洪虎在會上表示，法律委員會經(jīng)研究認(rèn)為，地方應(yīng)嚴(yán)格遵循編制預(yù)算不列赤字的原則，對地方債務(wù)應(yīng)從嚴(yán)規(guī)范。

他稱，據(jù)此，修正案草案刪除了一審稿中關(guān)于地方政府舉債的規(guī)定，明確“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”，并重申，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。這一改變，幾乎意味著持續(xù)數(shù)年的地方自主發(fā)債權(quán)之爭有了眉目，地方發(fā)債的脈門仍由中央把持。

地方債務(wù)壓身是主因

我國現(xiàn)行預(yù)算法自1995年1月1日起實(shí)施至今已近20年。按照規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！睂τ诖舜涡薷?，外界關(guān)注的一大焦點(diǎn)是能否放開對地方政府自行發(fā)債的約束。

由于現(xiàn)行預(yù)算法禁止地方自行發(fā)債，近幾年我國多以國務(wù)院另行規(guī)定的形式發(fā)行地方政府債券。

1998年，為應(yīng)對亞洲金融危機(jī)影響，我國首次通過發(fā)行長期建設(shè)國債并轉(zhuǎn)貸給地方的方式，增加地方政府財力。

2009年~2011年，全國人大每年批準(zhǔn)的地方政府債規(guī)模均為2000億元，今年提高至2500億元。但仍采取中央政府代發(fā)的形式。

財稅專家李文海告訴 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，允許地方自主發(fā)債應(yīng)是趨勢，但目前我國諸多財政關(guān)系尚未梳理清晰，將其暫時擱置也有道理。

此次修正案草案的調(diào)整反映出中央對當(dāng)前地方政府超過10萬億元債務(wù)的管理態(tài)度。

洪虎在會上表示，一些常委委員、部門和專家提出，近些年地方政府債務(wù)急劇上升，超10萬億元，帶來的問題和潛在的風(fēng)險必須引起高度重視。地方應(yīng)嚴(yán)格遵循編制預(yù)算不列赤字的原則，對地方債務(wù)應(yīng)從嚴(yán)規(guī)范。

審計署對全國地方政府性債務(wù)的審計結(jié)果顯示，截至2010年年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額約10.7萬億元；全國近兩成、共78個市級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)。

中國人民大學(xué)財政系副教授張文春告訴記者，歐盟成員國出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，歐盟提供救助的模式給中國提供了前車之鑒，而且如果允許地方自主發(fā)債，中央政府宏觀調(diào)控能力可能也會削弱。

與自行發(fā)債試點(diǎn)不沖突

盡管自主發(fā)債被塵封，但自去年底以來，我國已經(jīng)開始進(jìn)行地方自行發(fā)債嘗試。今年5月，財政部還下發(fā)了 《2012年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》。根據(jù)辦法，2012年地方自行發(fā)債限于上海市、浙江省、廣東省、深圳市四省市，與去年框定的試點(diǎn)城市并無出入。

辦法顯示，今年試點(diǎn)省市政府債券依舊由財政部代辦還本付息。根據(jù)規(guī)定，試點(diǎn)省市應(yīng)當(dāng)建立償債保障機(jī)制，在規(guī)定時間將財政部代辦債券還本付息資金足額上繳中央財政。

中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，由財政部代辦還本付息還是有規(guī)避風(fēng)險的考慮，因?yàn)榈胤秸谫Y平臺存在風(fēng)險等原因，投資者對地方政府自行還本付息仍抱有疑慮。

昨天消息既出，自行發(fā)債試點(diǎn)會否有變化？答案應(yīng)該是否定的。

地方自行發(fā)債和自主發(fā)債，雖有一字之差，但有本質(zhì)不同。據(jù)報道，自行發(fā)債是指總的指標(biāo)由中央分配，而自主發(fā)債則是地方政府發(fā)債規(guī)模和用途自定、償債部分自主等。在業(yè)內(nèi)人士看來，地方自主發(fā)債理論上應(yīng)該滿足 “項(xiàng)目自主、發(fā)債規(guī)模自主、用途自定、償債自負(fù)”的要求，也就是說由地方政府承擔(dān)最終的風(fēng)險。

李文海說，地方自主發(fā)債被否決并不意味著地方自行發(fā)債試點(diǎn)失敗，因?yàn)樽灾靼l(fā)債和自行發(fā)債在發(fā)債主體上存在明確區(qū)別。這種試點(diǎn)以后或許還能推廣，發(fā)債環(huán)節(jié)逐步向地方放權(quán)也是我國逐步走向自主發(fā)債的路徑。

據(jù)財政部公布的地方債發(fā)行公告，今年3~8月，全國31個省市自治區(qū)將陸續(xù)還清2009年由中央財政代發(fā)的地方政府債券本金和最后一年的利息，預(yù)計2100多億元。雖然今年中央代發(fā)地方債比前3年增加500億元，總額至2500億元，但地方還款仍顯捉襟見肘，新債償舊債現(xiàn)象屢屢發(fā)生。

李文海說，近幾年地方政府債務(wù)纏身，導(dǎo)致還款能力遭到懷疑，顯然不適合為還債而推自主發(fā)債，但自行發(fā)債多少可使地方政府在利率和還款期限上有一定自主權(quán)。

在張文春看來，目前地方和中央的財權(quán)與事權(quán)不匹配是最大癥結(jié)，在不推行自主發(fā)債的前提下，中央財政需要在轉(zhuǎn)移支付和稅收返還上做更加詳細(xì)和系統(tǒng)的安排。