“加快議案”遭遇“反對提案”：《自然遺產(chǎn)保護法》是否應立法？

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 李澤民 發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 李澤民 發(fā)自北京

在全國“兩會”數(shù)千份議案提案中，鮮見有在觀點和內(nèi)容上全然相左的議案提案。

3月5日，全國政協(xié)委員、中國農(nóng)林水利工會主席盛明富向 《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，他在今年“兩會”上已經(jīng)提交了《有關不同意制定“自然遺產(chǎn)保護法”的提案》。

與此同時，全國人大代表、四川省峨眉山管委會黨委書記馬元祝告訴記者，他將在“兩會”上提交關于進一步加快《自然遺產(chǎn)保護法》立法的建議。

馬元祝在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時稱，去年他已經(jīng)在 “兩會”上領銜提交了這一議案，隨后全國人大環(huán)資委進行了專題論證，形成的草案充分采納了代表的意見。

而在最近有消息指出，易稿數(shù)次的《自然遺產(chǎn)保護法》有望在今年“兩會”期間投票通過，這也引發(fā)解焱等生物保護學者的激烈“炮轟”。

日前，全國人大環(huán)資委已經(jīng)完成了《自然遺產(chǎn)保護法（草案）》起草，并報送全國人大常委會。根據(jù)《每日經(jīng)濟新聞》記者最新獲得的消息，前不久全國人大常委會經(jīng)過討論，最終對此法律“不完全同意”。

自然遺產(chǎn)概念被指模糊

馬元祝認為，長期以來，我國在文化和自然遺產(chǎn)保護方面忽視了對自然遺產(chǎn)資源的保護，特別是在國家立法層面，“商業(yè)和旅游業(yè)的過度開發(fā)正在加速我國自然遺產(chǎn)資源的損耗，保護形勢日趨緊迫，應加快制定自然遺產(chǎn)保護法的步伐”。

他認為，立法的滯后，致使我國自然遺產(chǎn)資源管理缺乏統(tǒng)一的法律框架，監(jiān)督和協(xié)調(diào)機制乏力，使我國目前各類自然遺產(chǎn)資源的管理和保護工作難以收到實效。另外，老少邊窮地區(qū)的自然保護區(qū)長期得不到財政撥款，缺少資金支持渠道，致使管理和保護資金嚴重匱乏，極大地影響了自然遺產(chǎn)資源正常的保護、規(guī)劃和管理。

但盛明富則表示，目前《自然遺產(chǎn)法（草案）》從名字到內(nèi)容都很不“理想”，與目前廣泛呼吁的針對自然保護，建立一部有關中國生物多樣性保護領域的“憲法”存在較大的距離。

第十一屆全國人大環(huán)資委組織起草了的上述草案，提出“自然遺產(chǎn)包括國家批準的國家自然遺產(chǎn)和列入世界遺產(chǎn)目錄的世界自然遺產(chǎn)”。而“國家自然遺產(chǎn)保護區(qū)域”又界定為國家級自然保護區(qū)和國家級風景名勝區(qū)。

記者了解到，很多生態(tài)學家和動植物學家參與了該法草案的論證工作，普遍認為該法定義的“自然遺產(chǎn)”缺乏科學性，有混淆概念、以偏概全的問題。同時與聯(lián)合國教科文組織 《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》的 “世界自然遺產(chǎn)”（NaturalHeritage）定義也存在很大差異。

盛明富在提案中稱，目前我國學術界還沒有統(tǒng)一的“自然遺產(chǎn)”概念，更不存在所謂的“國家自然遺產(chǎn)保護區(qū)域”管理實體。因此，在“自然遺產(chǎn)”定義存在廣泛爭議、現(xiàn)實中還沒有“國家自然遺產(chǎn)保護區(qū)域”的情況下，《自然遺產(chǎn)保護法》缺乏必要性和適用性。

盛明富：干擾現(xiàn)行法律體系

其實早在2010年全國“兩會”期間，海南省代表團就提出議案，建議制定自然保護法律，建立科學高效、監(jiān)督有力的管理體制，建立規(guī)劃控制和分類管理制度等。

馬元祝認為，“以國家立法的方式對我國自然遺產(chǎn)資源加以保護，是對我國無法再現(xiàn)和獨一無二性的自然資源實施有效保護的重要保障，目前實施此法的條件已經(jīng)成熟。”

但盛明富表示，制定自然遺產(chǎn)保護法不利于資源保護和維護現(xiàn)有資源保護管理秩序。按照目前形成的草案所提出的概念以及設定的相應制度和措施，自然遺產(chǎn)將涉及我國所有的自然資源，而這些自然資源分別具有較為完整的法律體系，如《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》等多部法律法規(guī)，已經(jīng)對各類自然資源保護做出相應的規(guī)定。

盛明富說，如通過新的立法強行推廣“自然遺產(chǎn)”的概念，并據(jù)此設置新的法律制度和措施，將嚴重干擾現(xiàn)行自然資源保護法律法規(guī)的有效實施。同時，也會擾亂自然資源保護管理秩序，我國實行以自然資源分類為基礎的資源管理體制，各類自然資源分別由林業(yè)、國土資源、水利、農(nóng)業(yè)、海洋等行政部門依法管理,已經(jīng)分別形成了一套自上而下、行之有效的管理體制。

他認為，新的立法和新的制度創(chuàng)設，應該考慮如何完善現(xiàn)有的制度和措施，而不應當以新的立法干擾現(xiàn)有體系正常運行，否則會造成現(xiàn)有的管理秩序的混亂。

另外他認為，自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)很難在一部法律中加以規(guī)范，兩者的目的、性質(zhì)、保護對象等方面都完全不同，也有很大區(qū)別，很難以“自然遺產(chǎn)”來涵蓋。如果把自然保護區(qū)與風景名勝區(qū)捆綁在一起進行立法，不僅“會導致對自然保護區(qū)資源的過度開發(fā)，也將影響到自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)體系的完整性，導致部門職能交叉。”盛明富的建議是，“由國務院法制辦組織有關部門起草自然保護區(qū)法，或者針對近年來自然保護區(qū)建設、發(fā)展中存在的問題，修改現(xiàn)行的《自然保護區(qū)條例》。”