證監(jiān)會2010年證券行政處罰分析報告

2010年證券行政處罰案件基本概況

我國證券行政處罰實行的是“查審分離體制”，中國證監(jiān)會稽查部門和地方派出機構立案的案件在調查終結后集中于行政處罰委進行審理（經(jīng)國務院批準，2010年10月26日，中國證監(jiān)會派出機構行政處罰試點工作正式啟動。2011年5月16日，廣東證監(jiān)局做出了首例行政處罰決定）。根據(jù)行政處罰委或派出機構的審理，中國證監(jiān)會對處罰對象采取兩類制裁：一是做出《行政處罰決定書》；二是做出《市場禁入決定書》。本報告的研究對象包括上述兩類決定書。

一、證券行政處罰總體情況

2010年，行政處罰委共收案件107件，審結67件。該年度，經(jīng)過行政處罰委審理，中國證監(jiān)會作出53項行政處罰決定書及16項市場禁入決定書，共有上市公司24家、會計師事務所3家、期貨公司2家、其他機構7家受到處罰，其中2家機構證券投資咨詢業(yè)務許可被撤銷，1家機構期貨經(jīng)紀業(yè)務許可被吊銷，沒收法人違法所得總計4669.951734萬元、港幣854.474497萬元，對法人罰款總計3785.246381萬元；48名自然人被市場禁入（永久性禁入8人、十年禁入9人、七年禁入2人、五年禁入16人、三年禁入13人），3人證券從業(yè)資格被吊銷，53人被警告，證監(jiān)會對197名自然人給予罰款合計1721.624398萬元，沒收違法所得共計96.573167萬元。

表1：2007-2010年證券行政處罰總體概括表

二、案件處理類型分布

統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，2010年，行政處罰委審結的67件案件中，有16件處罰并市場禁入結案（占比23.88%），34件單處罰結案（占比50.75%），1件單處市場禁入結案（占比1.49%），13件不予處罰結案（占比19.40%），3件移送結案（占比4.48%，另有1件為部分移送，部分行政處罰）。

在處理類型中，行政處罰（狹義）是主要的類型。在2006年《證券市場禁入規(guī)定》頒布實施之后，市場禁入在行政處罰中的作用日益凸顯。2010年，市場禁入案件、處罰并市場禁入案件合計占比達到25.37%。

三、案件行政處罰類型分布

根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定及我國的證券行政處罰實踐，我們對證券行政處罰具體類型的分布做了專項統(tǒng)計，常見的行政處罰類型包括罰款、警告、沒收違法所得、責令改正、吊銷資格、責令關閉。在2010年所有處罰案件中，使用頻率最高的行政處罰類型是罰款、警告和沒收違法所得，分別占全部處罰類型的46.26%、33.33%和10.88%，比例與2007-2009年數(shù)據(jù)近似。53項行政處罰決定書中有48項行政處罰決定書采取了罰款措施，35項行政處罰決定書采取了警告措施，16項行政處罰決定書采取了沒收違法所得措施，這反映了上述三類行政處罰類型對于證券違法案件的普遍適用性。

四、處罰對象數(shù)與處罰金額年度比較

2010年，證券行政處罰對象數(shù)為276個，處罰金額為5861.57萬元。與2007年、2008年、2009年相比，處罰對象數(shù)未有明顯變化；在處罰金額上，與2007年、2009年以及扣除汪建中案處罰金額的2008年相比，有較大增長。

五、年度收案結案比率比較

2010年，證券行政處罰案件當年的案件審結比率為62.62%，較2009年有所減少，這與2010年收案數(shù)上升，案件審理人員編制未有增加，監(jiān)管資源相對有限有關。

2010年證券行政處罰案件專項統(tǒng)計情況

一、違法行為專項統(tǒng)計

數(shù)據(jù)顯示，近年來被查處的證券市場違法行為的主要類型為信息披露類違法（包括信息披露違規(guī)、虛假陳述）、機構違規(guī)經(jīng)營或交易、市場操縱、內(nèi)幕交易和非法證券經(jīng)營活動等。從2010年的數(shù)據(jù)來看，信息披露類違法行為是證券違法行為最主要類型，占全部案件的50%，與2007-2009年間數(shù)據(jù)相似；其次是機構違規(guī)經(jīng)營或交易行為（占比20.31%）。

2010年一個重要特點是，查處的內(nèi)幕交易案件數(shù)量顯著上升，占比16.53%，遠遠超過2007-2009年間的5.35%均值。2010年行政處罰委共審結內(nèi)幕交易案件14件，分別是2008年（3件）、2009年（6件）的4.6倍和2.3倍。除此之外，2010年另有13件內(nèi)幕交易案件由證監(jiān)會稽查部門依法直接移交公安機關。

在違法行為的具體表現(xiàn)上，在機構違規(guī)經(jīng)營或交易行為中，機構投資者利用他人賬戶行為有明顯增長。2010年機構投資者因利用他人賬戶受到處罰的案件共10件。此外，2010年有兩件基金公司從業(yè)人員因損害基金持有人利益利用職務便利獲取非公開基金投資與推薦信息，先于管理基金買入或賣出相關個股的行為（即俗稱“老鼠倉”行為）而受到行政處罰的案件，另有一件移送公安機關。

二、違法主體類型分布

我們將違法主體類型分為上市公司及高管（董事、監(jiān)事、高級管理人員）、上市公司股東、證券經(jīng)營機構（含證券公司、基金管理公司、期貨公司等）及從業(yè)人員、中介機構（含律師事務所、會計師事務所、資產(chǎn)評估機構等）及從業(yè)人員、其他機構及人員。2010年數(shù)據(jù)表明，共有16家上市公司及159名上市公司高管在24件案件中受到行政處罰，8名上市公司股東在5件案件中受到行政處罰，2家證券經(jīng)營機構及32名從業(yè)人員在2件案件中受到行政處罰，5家中介機構及19名從業(yè)人員在4件案件中受到行政處罰，分別占比63.41%、2.90%、12.32%、8.70%。上市公司及高管是被處罰主體類型的主流。

上述數(shù)據(jù)說明，我國因證券違法被處罰的主體類別較為集中，以上市公司、高管及股東為主，證券經(jīng)營機構和中介機構占相當比重。這一現(xiàn)象與2007-2009年間數(shù)據(jù)近似。

三、處罰金額分布情況

我們將處罰金額分0-10萬、10-50萬、50-100萬、100-500萬、500萬以上五個區(qū)間。2010年數(shù)據(jù)表明，處罰金額在10-50萬區(qū)間的案件最多，為16件，占比34.04%。

2007-2009年數(shù)據(jù)說明，我國證券市場行政處罰金額集中在10-100萬的區(qū)間之內(nèi)，罰款在0-10萬間的小案件不多，超過500萬罰款的大案較少。這一現(xiàn)象在2010年未發(fā)生變化。造成這一現(xiàn)象的主要原因，一是我國經(jīng)濟犯罪追訴機制。依照最高人民檢察院與公安部的規(guī)定，涉案金額超過一定標準的案件在稽查階段就直接移交公安部門處理；二是由于我國《證券法》對上市公司信息披露違法等行為規(guī)定的罰款金額大多為60萬元人民幣以下。

2010年各國（地區(qū)）證券行政處罰情況的比較分析

一、美國

截至2010年底，美國證監(jiān)會（SEC）共有雇員3748人，財政預算當年為15.71億美元。根據(jù)SEC公布的數(shù)據(jù)，在2009-2010財年，美國證券監(jiān)管的罰沒收入達到了28.5億美元，其中沒收違法所得18.2億美元，罰款（含法院民事罰款）10.3億美元。該財年SEC共對71名個人實行市場禁入，案件調查終結比率為37.47%，司法部提起證券刑事訴訟139起。

在SEC所查處的各種違法案件類型中，信息披露違法案件占據(jù)首位，此外，內(nèi)幕交易以及市場操縱也占有相當比重。2009-2010財年SEC共處理內(nèi)幕交易案件53件，處理市場操控案件34件，兩種類型案件合計占2010財年總處理案件比例為12.99%。

二、英國

截至2010年底，英國金融服務局（FSA）共有雇員3300人，財政預算7.47685億美元。

2010-2011財年FSA共展開調查案件（不包括TCT案件）258件，審結103件，結案比率為39.92%。FSA移交給金融服務和市場審裁處32件案件，審裁處審結8件，駁回起訴4件，撤訴14件。上述32件案件中，市場濫用案件（主要為內(nèi)幕交易和市場操縱案件）為7件，審裁處審結3件，撤訴3件。

2010-2011財年FSA對71人實施市場禁入，與之前的年度相比，受市場禁入人數(shù)上有明顯的增加。在罰金方面，自2008年以來，F(xiàn)SA對違法違規(guī)者的處罰金額逐年增多，其中2008-2009財年的處罰金額為2734萬英鎊，而2010-2011財年的處罰金額躍升至驚人的9850萬英鎊（16080.125萬美元），創(chuàng)下迄今為止的最高紀錄。造成2010-2011財年罰款金額急劇增加的重要原因在于FSA在該年度內(nèi)對JP摩根處以高達3330萬英鎊的高額罰款以及對Simon Eagle 個人處以高達280萬英鎊的罰款。

三、中國香港

截至2010年底，香港證監(jiān)會共有雇員544人，財政支出約1億美元。在2010-2011財年中，香港證監(jiān)會共展開調查案件262件，完成調查宗數(shù)251件；通過紀律處分程序處罰對象數(shù)為49個，罰金1462.88萬港幣。刑事犯罪方面，該財年，香港證監(jiān)會成功檢控55件，不成功檢控1件，在刑事程序中被起訴人士為58人，提出的刑事控罪為361項，其中，涉嫌市場操縱和內(nèi)幕交易行為被起訴的人士為9人，涉嫌市場操縱和內(nèi)幕交易行為被的刑事控罪76項，分別占到15.51%和21.05%。

四、德國

截至2009年末，德國聯(lián)邦金融監(jiān)管委員會（BaFin）共有雇員1829人，財政預算1.533億歐元。

根據(jù)最近的2009財年數(shù)據(jù)，BaFin在該財年共針對內(nèi)幕交易、市場操縱、上市公司信息披露、董事交易、投票權問題立案441件，結案392件。其中內(nèi)幕交易案件新發(fā)起調查30件，終止調查37件，提交檢察官辦公室28件。

五、法國

截至2009財年底，法國金融市場管理局（AMF）雇員為383人，共支出0.6717億歐元。該財年，AMF案件調查終結比率為77%，其處罰委員會新收案件76件，共作出制裁39件。

六、印度

截至2009年底，印度證券與交易委員會（SEBI）共有雇員607人。2009-2010財年，SEBI發(fā)起調查71件，審結74件；該財年中，SEBI提出刑事控訴30件，被控訴人士109人。在案件類型中，市場操縱占比最高，其次是內(nèi)幕交易案件。該財年，新發(fā)起調查的內(nèi)幕交易案件為24件，占全部案件比16.25%，審結的內(nèi)幕交易案件為22件，占全部案件比14%。

七、各國（地區(qū)）與我國證券執(zhí)法數(shù)據(jù)初步比較

1. 證券執(zhí)法資源的比較

我們利用哈佛法學院豪威爾·杰克遜（Howell E. Jackson）教授的研究方法，以證券監(jiān)管機構的財政預算與一國GDP的比例、人員規(guī)模與一國人口的比例為變量，對美國、德國、法國、英國、中國香港、印度以及我國證券監(jiān)管機構的行政執(zhí)法強度與效果進行比較分析，發(fā)現(xiàn)，各國（地區(qū)）證券行政監(jiān)管機構每百萬人口所配置監(jiān)管人員規(guī)模平均值是28.66人；每十億美元GDP所配置的財政預算規(guī)模平均值為167796.8美元。各國（地區(qū)）具體數(shù)據(jù)見下表。

表2：各國（地區(qū)）GDP、人口、證券監(jiān)管機構財政預算與人員規(guī)模表

以證券監(jiān)管機構的財政預算與一國GDP的比例、人員規(guī)模與一國人口的比例兩個變量考察，我國證券監(jiān)管機構無論是財政預算還是人員規(guī)模均低于上述國家和地區(qū)，甚至低于全球平均值。

2. 行政處罰罰款金額比較

從2010年各國（地區(qū)）證券行政處罰金額上看，美國最高。2009-2010財年，美國證券監(jiān)管的罰沒收入達到了1892685萬人民幣，其中沒收違法所得1208662萬人民幣，罰款（含法院民事罰款）684023萬人民幣。英國次之，2010-2011財年FSA對違法違規(guī)者的處罰金額為104183.45萬人民幣。2010年度，我國證券行政處罰罰款金額為5861萬人民幣左右（刑事罰金為105679.30104萬元，合計為111540.30104萬元）。中國香港地區(qū)在2010-2011財年證券行政處罰罰金為1234.67072萬人民幣（與2007-2009財年間的1552.66萬人民幣相近）。

平均到個案的罰款金額，英國最高，為1011.49萬人民幣；美國第二，為701.56萬人民幣；第三是中國，為87.48萬人民幣（加上刑事罰金合計為1664.78萬人民幣）；中國香港地區(qū)平均個案的處罰金額為4.92萬人民幣。

3. 被市場禁入人數(shù)比較

市場禁入是許多國家針對證券違法違規(guī)個人的一種典型處罰措施。美國在2009-2010財年、英國在2010-2011財年各對71人施以市場禁入措施，數(shù)量最高。中國香港在2010-2011財年對49人實施了市場禁入措施，我國在2010年度對48人施以市場禁入措施。

內(nèi)幕交易案件查處情況變化及特征

內(nèi)幕交易是各國證券市場面臨的共性難題。我國證券市場成立以來，從1993年查處的“延中實業(yè)”股票內(nèi)幕交易案，到2010年底查處的“ST興業(yè)”股票內(nèi)幕交易案，證券監(jiān)管機構和司法機關共查處約40件起內(nèi)幕交易案件（司法機關查處7件），其中有29件是近三年查處的。2010年中國證監(jiān)會和司法機關共對13件內(nèi)幕交易案件作出處罰或司法判決，為歷年之最。

一、內(nèi)幕交易案件的主體結構

主體要件是內(nèi)幕交易的核心構成要件。2010年受到行政處罰的10件內(nèi)幕交易案件中，涉案主體共23個（法人3個，自然人20個），其中上市公司董事、監(jiān)事、高級管理人員為11人。按主體的比例分布，涉及傳統(tǒng)的“法定內(nèi)幕交易主體”（即《證券法》第74條規(guī)定的“內(nèi)幕信息知情人”）的內(nèi)幕交易案件達9件，占全部案件的90%；在內(nèi)幕交易知情人內(nèi)幕交易中，上市公司及股東相關人員的內(nèi)幕交易較為嚴重，占內(nèi)幕交易知情人內(nèi)幕交易案件的90%，占全部案件數(shù)的80%。而且，隨著近年內(nèi)幕信息知情人報備制度的建立，內(nèi)幕交易主體逐漸有從傳統(tǒng)“內(nèi)幕信息知情人”擴散至非傳統(tǒng)“內(nèi)幕信息知悉人”的趨勢。在上述10件內(nèi)幕交易案件中，有4件案件涉及非傳統(tǒng)內(nèi)幕信息知情人。

二、內(nèi)幕交易案件利用的信息類型

根據(jù)內(nèi)幕信息的具體來源及性質，我們將內(nèi)幕信息大別為分紅派現(xiàn)轉增、并購重組、定期報告、持股信息、其他信息四大類。2010年度受到行政處罰的內(nèi)幕交易案件中，有6件是利用并購重組信息進行的內(nèi)幕交易。

可見，利用并購重組信息從事內(nèi)幕交易，是已查處內(nèi)幕交易的主要形式。由于并購重組活動往往導致上市公司的股份數(shù)量與股東構成、資產(chǎn)規(guī)模與資產(chǎn)結構、營業(yè)收入與經(jīng)營損益發(fā)生重大變化，對上市公司股票交易價格有著直接、快速、顯著的影響，因此，無論在成熟證券市場還是新興市場，并購重組活動都是內(nèi)幕交易行為的易發(fā)區(qū)、高發(fā)區(qū)。有鑒于此，各國證券監(jiān)管機構皆對并購重組活動中的內(nèi)幕交易行為施以嚴密監(jiān)控，予以嚴厲打擊。

三、內(nèi)幕交易案件非法收益分布

上述10件內(nèi)幕交易案件平均非法收益為 8.58萬元。在案件非法收益的區(qū)間分布上，我們發(fā)現(xiàn)，非法所得在10萬以上的案件有4件，還有2件內(nèi)幕交易案件沒有非法所得（虧損）。需要指出的是，根據(jù)《最高人民檢察院公安部關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規(guī)定（二）》，證監(jiān)會對涉案金額超過15萬元的案件會移送公安機關，這也造成了證監(jiān)會處理的內(nèi)幕交易案件平均非法收益較低的情況。事實上，2010年司法機關宣判的3件內(nèi)幕交易案件均由證監(jiān)會移送公安機關處理，如算上這3件案件的非法收益，2010年內(nèi)幕交易案件的平均非法收益將上升至2592.24萬元。

四、內(nèi)幕交易案件行政處罰金額分布

上述10件內(nèi)幕交易案件全部被處以行政罰款，平均處罰金額為34.87萬元，處罰金額在50萬元以上的有3件，處罰金額在10-50萬元的有4件。加上上述3件內(nèi)幕交易刑事案件，平均個案處罰金額上升至7154.92萬元。

五、各國（地區(qū)）內(nèi)幕交易案件查處情況及與我國比較

美國SEC2009-2010財年處罰的案件中，內(nèi)幕交易案件立案138件，處理53件（占總處理案件數(shù)的8%），案件調查終結比率為38.4%。

英國FSA2010-2011財年市場保護案件（主要為市場操縱和內(nèi)幕交易案件）立案11件，審結11件。

香港證監(jiān)會在2010-2011財年成功檢控內(nèi)幕交易個案1件，對內(nèi)幕交易采取的重大紀律行動1件；市場失當行為審裁處在2010-2011財年對1件內(nèi)幕交易案件作出研判。

印度SEBI2010-2011財年內(nèi)幕交易查處情況尚未公布，據(jù)最近的2009-2010財年數(shù)據(jù)，SEBI在該財年新發(fā)起調查的內(nèi)幕交易案件為10件（占新發(fā)起調查案件比14%），審結的內(nèi)幕交易案件為10件（占全部審結案件比14%）。

德國Bafin 2010財年內(nèi)幕交易查處情況尚未公布，據(jù)最近的2009財年數(shù)據(jù)，Bafin 在該財年立案的內(nèi)幕交易案件為30件，審結65件（含上年度遺留案件）。

相比較而言，2010年度，中國證監(jiān)會立案的內(nèi)幕交易案件達到52件，審結27件（含移送公安機關和處罰委審結案件），執(zhí)法效率相對較高。