成都，探路超大城市的綠色低碳轉(zhuǎn)型

每經(jīng)記者 吳林靜    每經(jīng)編輯 劉艷美    

七座超大城市，西部有二，一是重慶，二是成都。這兩座城市的人口體量，重慶突破3000萬，成都突破2000萬；這兩座城市的經(jīng)濟體量，重慶沖刺3萬億元，成都沖刺2萬億元。2021年，《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》頂層設(shè)計出爐，《成都都市圈發(fā)展規(guī)劃》也獲國家發(fā)展改革委批復(fù)，城市自身的責(zé)任、能級，以及城市在更大版圖中的角色、地位，今非昔比。

每經(jīng)記者 張建 攝

不久前閉幕的中央經(jīng)濟工作會議深刻指出，在世紀疫情沖擊下，百年變局加速演進，外部環(huán)境更趨復(fù)雜嚴峻和不確定。我國經(jīng)濟發(fā)展面臨多年未見的需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力。在過去“穩(wěn)中求進”的經(jīng)濟工作要求前面，再加了四個字：穩(wěn)字當(dāng)頭。

城市經(jīng)濟社會的發(fā)展就像騎著一輛自行車，行駛過程中要不斷保持平衡，也只有讓車輪滾滾向前才能實現(xiàn)。所以，我們要發(fā)展乃至更快地發(fā)展，更要在發(fā)展中解決遺留問題和當(dāng)前面對的問題。

道路崎嶇，成都這輛自行車如何保持平穩(wěn)？又將朝哪個方向開？2021年12月27日~28日召開的成都市委十三屆十次全會暨市委經(jīng)濟工作會議（下稱“全會”），擺了問題，給了對策，劃定了探索城市全面綠色轉(zhuǎn)型的新路徑。

綠色轉(zhuǎn)型：空間、產(chǎn)業(yè)、交通、能源四大結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整

中國70%的碳排放來自城市，到2030年這一比例還將升至80%。城市作為降低碳強度的主戰(zhàn)場，對我國整體碳達峰碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)，將發(fā)揮越來越重要的作用。

在全國能源版圖中，成都是個特別的存在。它地處清潔能源大省四川，又是典型的能源受端城市，能源對外依存度超過90%?！睹咳战?jīng)濟新聞》記者梳理成都能源發(fā)展的“十一五”“十二五”“十三五”三份規(guī)劃發(fā)現(xiàn)，進入21世紀以后的這20年間，成都的能源生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)有明顯變化，2020年其清潔能源消費占比61.5%，2020年底非化石能源消費比重為44.2%，比全國同期水平優(yōu)化不少。

但成都的壓力依舊不減，新的考題是——如何實現(xiàn)低位且高質(zhì)量的碳達峰。

首先，這座城市的碳排放尚未達到下降的拐點?！睹咳战?jīng)濟新聞》記者從本次全會上獲悉，“十三五”期間成都碳排放總量年均增長120萬噸左右，尚未顯現(xiàn)明顯減緩趨勢。從能源種類來看，油品碳排放貢獻最大，占比達48.3%，且排放量近5年持續(xù)上升。

其次，成都的碳排放存量削減已經(jīng)進入瓶頸期。獲批國家低碳城市試點后，很多領(lǐng)域都開始轉(zhuǎn)型，比如推進“以電代煤”“以氣代煤”，基本實現(xiàn)燃煤鍋爐全域“清零”等，成都傳統(tǒng)領(lǐng)域的壓縮空間已經(jīng)不大。

而且，人口規(guī)模增長勢必短期內(nèi)帶來大量碳排放剛性需求。成都市經(jīng)濟發(fā)展研究院的研究顯示，2017~2019年，成都全市碳排放相對于人口的彈性系數(shù)最大、能耗次之，“說明人口增長是碳排放持續(xù)增長的首要因素”。

所以，下一步的減碳空間，就瞄向了生產(chǎn)生活的方方面面。成都提出，以空間、產(chǎn)業(yè)、交通、能源四大結(jié)構(gòu)全方位優(yōu)化調(diào)整為重點突破口，推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。

為什么作出這樣的選擇？

根據(jù)成都市規(guī)劃和自然資源局負責(zé)人的說法，建立與資源環(huán)境承載能力、城市功能能級相適應(yīng)的空間結(jié)構(gòu)，能從根本上提升資源能源利用效率和城市集約節(jié)約、綠色低碳發(fā)展水平。

在此基礎(chǔ)上，成都將乘勢而上發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)、樹立未來發(fā)展優(yōu)勢。到2025年，綠色低碳優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)進入加速發(fā)展期，工業(yè)增加值占GDP比重保持在25%以上。

交通則是重點優(yōu)化領(lǐng)域之一。成都碳排放統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全市交通領(lǐng)域貢獻了28.67%，僅次于工業(yè)。針對交通領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)調(diào)整，成都提出，提高鐵路貨運量占比，增加城區(qū)公共交通占機動化出行分擔(dān)率以及綠色出行比例。

尤其重要的一點是提高新能源車輛保有量，并同步建立健全新能源汽車相關(guān)稅費、路權(quán)、停車、充電、差別化收費等配套政策，優(yōu)化充換電及加氫基礎(chǔ)設(shè)施布局，“力爭到2025年成都全市新能源車輛保有量達到80萬輛”。

而能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，將進一步促進發(fā)展動能轉(zhuǎn)換、治理方式轉(zhuǎn)變，支撐城市經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。為此，按照成都設(shè)定的目標(biāo)，在2020年基礎(chǔ)上，到2025年非化石能源消費比重要提高到50%以上。

實現(xiàn)碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革。一座超大城市要使綠色成為“普遍形態(tài)”，得在城市發(fā)展、經(jīng)濟增長和降碳減排之間做好平衡。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)：提高工業(yè)占比，產(chǎn)業(yè)建圈強鏈

綠色發(fā)展，一定需要相匹配的產(chǎn)業(yè)來支撐。

對當(dāng)下的成都而言，農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展不足，實體經(jīng)濟特別是工業(yè)還不夠強，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展不充分，傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)檔次較低。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，成都尤其強調(diào)提高工業(yè)占比和能級。

從全國來看，因為要素成本上漲、工業(yè)產(chǎn)能過剩、環(huán)保壓力加大、制造業(yè)價值鏈升級困難等因素的影響，許多城市出現(xiàn)了“去工業(yè)化”現(xiàn)象。工業(yè)占比下降，同樣發(fā)生在成都身上。更重要的是，藏在那些總體數(shù)據(jù)、平均值之下的，還有工業(yè)發(fā)展的不平衡、不充分。

比如，按照2021年前三季度數(shù)據(jù)，成都工業(yè)用電量增長12.7%，工業(yè)增值稅增長7.7%。整體來看，增勢可喜。但是細究發(fā)現(xiàn)，“三年的用電量為0”的低效工業(yè)用地，占總工業(yè)用地的比例不小。全市工業(yè)用地占供給相對不足且分布零散。這些產(chǎn)業(yè)空間與產(chǎn)業(yè)需求的不匹配，也掣肘工業(yè)的能級、質(zhì)量提升。

據(jù)測算，當(dāng)GDP邁過2萬億元臺階，城市經(jīng)濟總量每增長1個百分點，就需要新增810億元的規(guī)上工業(yè)產(chǎn)值，相當(dāng)于新增200家規(guī)上工業(yè)企業(yè)。以制造業(yè)為主體的工業(yè)，始終都是城市經(jīng)濟的“筋骨”。

“全會”上提出，聚焦“強二優(yōu)三”重點安排，建強綠色低碳優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群。更重要的是，在“全會”召開前，成都還專門開了一場“成都市產(chǎn)業(yè)建圈強鏈工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議”，在全市范圍內(nèi)實施“產(chǎn)業(yè)建圈強鏈行動”，提出包括前期謀劃產(chǎn)業(yè)圖譜，引優(yōu)育強以鏈主及龍頭企業(yè)為抓手，優(yōu)化營商環(huán)境集聚要素資源，拓展產(chǎn)業(yè)空間提高利用效率等四大措施，以此解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展在能級質(zhì)量、協(xié)同水平、項目支撐、要素集聚等方面的問題，推動產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化。

功能優(yōu)化：基本功能就近滿足，核心功能相互支撐

近年來，成都城市格局有了比較大的變化，跨越城市東緣的龍泉山，從“兩山夾一城”變“一山連兩翼”。然而，隨著人口快速集聚和城市快速發(fā)展，一些發(fā)展不平衡的問題也暴露出來。

比如中心城區(qū)與郊區(qū)市縣差距較大。以2021年上半年數(shù)據(jù)為例，成都市23個區(qū)（市）縣中，高新區(qū)以1393億元排名第一，排名第二的金牛區(qū)為738億元，兩者GDP相差650億元，蒲江縣與東部新區(qū)分別以93億元和50億元的水平，排名墊底?？慈司鵊DP排名，低的城區(qū)只有高新區(qū)的1/9。

又比如，公共服務(wù)供給與人口分布不相匹配?！睹咳战?jīng)濟新聞》記者從“全會”上了解到，成都一些街道的人口密度高達6.5萬人/平方公里。人口高度集聚，對應(yīng)的卻是醫(yī)療、教育等基本公共服務(wù)配套不足。

基于這些現(xiàn)實矛盾，“全會”提出“中心城區(qū)-城市新區(qū)-郊區(qū)新城”的功能優(yōu)化思路。這三類城區(qū)有一個共同的命題，就是“基本功能就近滿足，核心功能相互支撐”。

一方面，包括交通、居住、教育、醫(yī)療等在內(nèi)的城市生活基本功能，要“就近滿足、優(yōu)質(zhì)均衡”。

眼下，無論是勞動力人口“近郊生活、市中心工作”的“鐘擺式遷徙”，還是中心城區(qū)人口聚集度高、人均公共服務(wù)配套少，都是城市空間不夠均衡的表現(xiàn)。為此，成都提出，要以人的需求為導(dǎo)向，推動城市空間結(jié)構(gòu)向多中心、組團式、網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)型。

關(guān)于完善基礎(chǔ)功能，成都市政協(xié)黨組成員、機關(guān)黨組書記楊東升提出建議，統(tǒng)籌城市公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)布局、項目招引時，希望能夠打破行政區(qū)劃界限，更多地考慮到區(qū)劃邊界周邊人民的需求，補齊生產(chǎn)生活的短板。

另一方面，諸如科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、門戶樞紐、現(xiàn)代服務(wù)、鄉(xiāng)村振興等核心功能，各類城區(qū)則要放在全市、全省乃至全國的視野下去找到自己的坐標(biāo)，“各展其長、互為支撐”。

具體來說，中心城區(qū)要推進城市更新，推動“兩業(yè)融合”，疏解非核心功能，提升宜居宜業(yè)的品質(zhì)和現(xiàn)代治理的能級；城市新區(qū)則要以優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，提升產(chǎn)業(yè)能級，深化科技創(chuàng)新，推動職住平衡，完善配套設(shè)施為重點；郊區(qū)新城的重點是生態(tài)價值轉(zhuǎn)化，促進鄉(xiāng)村全面振興，完成公園城市的鄉(xiāng)村表達。

在成都的設(shè)想中，當(dāng)基本功能與核心功能相互交織，各城區(qū)互為支撐，才能共同推動這座超大城市的整體躍升。

城市治理：眾管、細管、智管

一流城市要有一流治理，城市治理得好，社會才能穩(wěn)定，經(jīng)濟才能發(fā)展。2100萬常住人口的城市管理，更需要在科學(xué)化、精細化、智能化上下功夫。

2021年12月15日，《人民日報》的頭版刊登了一篇文章，說的是上海浦東的現(xiàn)代城市治理方案——

當(dāng)臺風(fēng)“煙花”剛剛登陸，內(nèi)河水位、雨量、立交下積水深度等數(shù)據(jù)就可以立即收集完畢，并實時更新、動態(tài)監(jiān)測、智能分析、快速預(yù)警。日常的占道經(jīng)營、垃圾成堆、環(huán)境污染等城市運行的細節(jié)，都能第一時間掌握。

作為上海面積最大、人口最多的城區(qū)，浦東新區(qū)打造一個城市運行智慧管理平臺，把紛繁龐雜的治理信息歸攏統(tǒng)一，成了全國的“新樣板”。

利用數(shù)字化、智能化、智慧化實現(xiàn)城市精細化管理，成都還有課要補。

比如城市里使用了30年以上的燃氣管道，有沒有分布圖，這些管道有沒有安裝感應(yīng)器，能不能實時掌握燃氣泄漏的情況。又比如水道的排污口，有沒有一個系統(tǒng)能夠監(jiān)測污水排放情況。諸如此類。

城市是一個復(fù)雜巨系統(tǒng)，“全會”上反復(fù)提及一個觀點：要把日常的工作做到極致，一出現(xiàn)問題馬上能應(yīng)急響應(yīng)，才能筑牢城市安全運行的底線。

其實，這些“工作”也沒有什么捷徑，不外乎就是“常態(tài)化排查、構(gòu)建風(fēng)險感知系統(tǒng)、專項整治、完善應(yīng)急處置預(yù)案、安全意識教育”等，防患于未然。

《每日經(jīng)濟新聞》記者了解到，成都已經(jīng)加大了上述“工作”的力度與強度，并提出以“智慧蓉城”系統(tǒng)建設(shè)，牽引城市公共服務(wù)、公共安全、公共管理。

比如，在提高城市宜居性方面，大量運用人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，不僅為市民休閑健身、家庭聚會、娛樂消費提供了更多應(yīng)用場景，也改善了空氣和水資源質(zhì)量，保護了生態(tài)環(huán)境和物種多樣性。在提升城市包容性方面，成都將柔性關(guān)照滲透到城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、運營環(huán)節(jié)，推動智慧化養(yǎng)老服務(wù)走進家庭，開展電子證照服務(wù)，讓老年人更便利地享受優(yōu)待服務(wù)。

可期的是，這座城市正在不斷梳理治理短板與空白，通過落到實處、做到極致的工作，實現(xiàn)大城的眾管、細管、智管。