廣州、上海加碼引人，深圳真準(zhǔn)備“調(diào)頭”？

每經(jīng)記者 楊棄非    每經(jīng)編輯 劉艷美

深圳同時收緊人口落戶和人才補(bǔ)貼政策，引發(fā)外界廣泛關(guān)注。

圖片來源：網(wǎng)頁截圖

根據(jù)深圳市發(fā)改委近日公布的《戶籍遷入若干規(guī)定（征求意見稿）》，學(xué)歷型人才底線要求調(diào)整為全日制本科，技術(shù)型人才底線要求調(diào)整為“中級職稱+全日制大專”，技能型人才的底線要求調(diào)整為技師。這意味著，?？茖W(xué)歷不能再直接落戶。

緊接著，深圳人社局發(fā)布的《關(guān)于高層次人才業(yè)務(wù)、新引進(jìn)人才租房和生活補(bǔ)貼業(yè)務(wù)相關(guān)安排的公告》提出，2021年9月1日及之后，新引進(jìn)人才將不再受理發(fā)放租房和生活補(bǔ)貼，并將對新引進(jìn)入戶并在深圳全職工作的35歲以下的博士另行制定生活補(bǔ)貼政策。

一直以包容著稱的深圳，“來了就是深圳人”的說法深入人心。而在廣州、上海等一線城市都開始放下身段“搶人”的當(dāng)下，深圳此番調(diào)整，似乎有些“逆勢而為”的意味。

去年，廣州對“差別化入戶”政策公開征求意見，意在放開廣州7區(qū)的落戶限制；今年初，上海在規(guī)劃建設(shè)5個郊區(qū)新城基礎(chǔ)上，也提出 “制定差異化的人口導(dǎo)入和人才引進(jìn)政策”。外界猜測，此舉在優(yōu)化兩市內(nèi)部人口格局同時，亦有望進(jìn)一步對外引人、培育人口聚集的新中心。

在多數(shù)城市加碼引人的整體趨勢下，深圳為何突然“調(diào)頭”？

“剎車”

2005年，步入“十五”收官之年，面臨暴增的人口數(shù)據(jù)，深圳就曾進(jìn)行一系列政策調(diào)整。當(dāng)時，深圳暫住人口遠(yuǎn)超過“十五”計(jì)劃制定的人口規(guī)劃目標(biāo)480萬，為此深圳針對性成立“深圳市人口工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”，“嚴(yán)格控制人口規(guī)模”為其主要工作內(nèi)容之一。

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為何要“嚴(yán)控”？時任深圳市委書記劉玉浦曾分析指出，深圳人口承載力已經(jīng)達(dá)到極限，每平方公里的人口數(shù)遠(yuǎn)高于北京、上海和廣州。更重要的是，深圳人口素質(zhì)總體偏低已成為制約產(chǎn)業(yè)升級的重要因素。

根據(jù)當(dāng)時的政策，深圳提出“嚴(yán)控”政策性入戶，如夫妻分居、老人或未成年人隨遷等；同時，為“控制非戶籍中小學(xué)生總規(guī)模過快增長”，為暫住人口子女入學(xué)增加了父母加入深圳社保體系的規(guī)定。

從結(jié)果來看，限制措施效果明顯。數(shù)據(jù)顯示，2005年起，深圳常住人口增速開始下降，到2011年、2012年、2013年三年間，深圳常住人口增速達(dá)歷史最低，不到1%。

但一個被忽略的情況是，在“嚴(yán)控”之外，深圳同一時期還對技術(shù)技能、投資納稅等“12類”戶籍遷入采取了鼓勵政策。伴隨坊間對“深圳人口吸引力有所減弱”的質(zhì)疑聲，深圳更進(jìn)一步以真金白銀鼓勵人才落戶——2015年出臺的《深圳市人才安居辦法》，大幅提升對本科、碩士、博士的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)年，深圳常住人口增量從前一年的15萬大幅增長至60萬，推動深圳常住人口突破1100萬大關(guān)。

此后，深圳步入人口高速增長期。第七次人口普查（下稱“七人普”）數(shù)據(jù)顯示，深圳常住人口達(dá)到1756萬，比第六次人口普查增加超700萬，與統(tǒng)計(jì)公報中披露的深圳2019年人口數(shù)據(jù)相比，多出400萬。在此關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，深圳再次踩下“急剎車”。

為何深圳再次收緊落戶政策？廣東省體制改革研究會執(zhí)行會長彭澎分析指出：一來由于七人普數(shù)據(jù)大大超出坊間對深圳人口的認(rèn)知，使深圳在本就有限的人口承載力面前顯得更加“捉襟見肘”；二來是對房價領(lǐng)漲全國作出的反應(yīng)；三來則是在深圳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需求下，更需要匹配相適應(yīng)的人口結(jié)構(gòu)。

他特別提到，人口大幅增長使深圳人均GDP由2019年20.04萬元驟降至2020年15.76萬元——在“萬億俱樂部”城市中，深圳這一指標(biāo)也從2019年第一位下降至第五位，位居無錫、北京、南京和蘇州之后。在彭澎看來，這也是另一種層面的“擠水”。

突變

政策變化背后，是深圳面對人口發(fā)展的矛盾心理。

實(shí)際上，深圳一直未對人口規(guī)模管控“松綁”。自2005年開始的歷次“五年計(jì)劃”中，深圳均提到控制人口增長相關(guān)內(nèi)容，并設(shè)定常住人口規(guī)模。但到規(guī)劃期結(jié)束，實(shí)際人口數(shù)量無一例外均突破當(dāng)初的規(guī)劃。

早在深圳“十五”規(guī)劃綱要中，就明確將“控制人口規(guī)模，提高人口素質(zhì)，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)”作為完善人口增長調(diào)控管理機(jī)制的方針，并提出“2005年城市人口總規(guī)?？刂圃?80萬人以內(nèi)”。但到2005年，深圳常住人口已達(dá)到827.8萬，與目標(biāo)相比超出347.8萬人。

此后，與“十一五”“十二五”兩次規(guī)劃綱要設(shè)定的人口規(guī)模相比，2010年和2015年深圳常住人口分別超出135.8萬和37.9萬。差距縮小的趨勢于今年被打破——與“十三五”定下的人口發(fā)展預(yù)期目標(biāo)相比，七人普數(shù)據(jù)的差距再次上升至276萬人。

人口管控沒能達(dá)到預(yù)期水平，原因是多方面的。

深圳統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的官方分析中，“戶籍人口遷入的機(jī)械變動”被認(rèn)為是此次人口暴增的主要原因之一——這也構(gòu)成過去深圳人口增長的重要原因，其背后則是深圳推動戶籍人口比例上升、優(yōu)化人口戶籍結(jié)構(gòu)和素質(zhì)結(jié)構(gòu)的目標(biāo)。

在深圳常住人口一路狂飆同時，戶籍人口的增長卻長期低迷。到2000年，深圳戶籍人口僅占常住人口的17.8%，達(dá)到歷史最低點(diǎn)。盡管此后該數(shù)字有所回調(diào)，但2016年仍僅為32.3%。同一年，深圳將學(xué)歷型人才落戶門檻放寬至大專及以上，且對人才入戶量不設(shè)指標(biāo)數(shù)量上限，以進(jìn)一步彌合戶籍人口和常住人口的差距。

此后，深圳戶籍人口增量逐漸趕上常住人口增量。到2019年，深圳常住人口同比增長超過41.2萬，戶籍人口也增長40.1萬。盡管與每年的計(jì)劃值相比均有數(shù)十萬差額，但仍保持了穩(wěn)定增長。

但去年情況發(fā)生“突變”。與2019年相比，深圳戶籍人口暴增92萬，不僅是2019年增量的兩倍有余，甚至比計(jì)劃值還多出40余萬。

“消化”

在中國城市經(jīng)濟(jì)專家委員會副主任宋丁看來，此次調(diào)整是深圳人口政策的“第二次糾偏”。

據(jù)他觀察，作為超大城市的深圳，戶籍人口增長過慢一度造成人才流失。2016年對人才落戶條件的一系列松綁，某種意義上是深圳對歷史欠賬的“補(bǔ)課”。但去年一次性增長近百萬戶籍人口，又對深圳公共服務(wù)、教育資源等社會各方面構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)。

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前不久，對于深圳市人大代表有關(guān)調(diào)整落戶政策的建議，深圳市發(fā)改委答復(fù)稱，深圳入戶政策目前在國內(nèi)主要大城市中幾乎最為寬松，若實(shí)施代表建議的敞口式政策，將“最終造成人口劇增，公共服務(wù)供需矛盾更加尖銳，同時進(jìn)一步加劇環(huán)境污染、交通擁堵等問題”，因此，“遷戶門檻條件設(shè)置需與深圳綜合承載能力及公共服務(wù)供給能力相適應(yīng)”。

比如，深圳學(xué)位的供需矛盾一直存在。去年，深圳普通中小學(xué)中，平均每所學(xué)校擁有2057.3名學(xué)生，不僅與前年相比再度增加14.5名，且遠(yuǎn)超過北京、上海、廣州的同期水平。隨著常住人口特別是戶籍人口的迅速增加，將可能進(jìn)一步增加深圳的學(xué)位壓力。

更直觀的數(shù)據(jù)體現(xiàn)在醫(yī)療方面。2019年，深圳每千人醫(yī)生數(shù)為3.0人，每千人病床數(shù)為3.8床，同樣遠(yuǎn)低于北京、上海與廣州水平。而根據(jù)七人普數(shù)據(jù)，若按照2019年醫(yī)生與病床增速推算，2020年兩個數(shù)值將分別下降為2.5人和3.2床。

深圳市體制改革研究會副會長兼秘書長熊義剛在接受采訪時曾指出，戶籍人口是公共財政資源分配的重要依據(jù)，將影響公共服務(wù)供需情況。換句話說，戶籍人口的超預(yù)期增長，將可能帶來公共服務(wù)匹配水平的滯后。而常住人口的大幅增長則進(jìn)一步加劇了這一情形。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，深圳人口增長正進(jìn)入節(jié)奏調(diào)整狀態(tài)。

據(jù)彭澎觀察，在深圳多次人口超預(yù)期增長之后，總會進(jìn)入補(bǔ)足公共服務(wù)的“調(diào)整期”，根據(jù)新的人口數(shù)據(jù)修正此前公共服務(wù)的不足。消除差距的過程，也是倒逼深圳提升公共服務(wù)水平、增加城市宜居性的過程。

而在宋丁看來，此次收緊落戶政策，與其說是深圳人才引進(jìn)紅利期的結(jié)束，更可能是深圳暫時性的“消化時間”。

深圳過去的人口政策，一直是一種動態(tài)調(diào)整、不斷更新的過程。面對人口發(fā)展的新特征和城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新需求，深圳需要重新審視自身，制定更符合當(dāng)下發(fā)展邏輯的人口政策，這從某種程度上也是深圳在經(jīng)歷數(shù)年人口大幅增長之后的“喘息”。

此后，深圳人口政策是否還會再次放寬？在宋丁看來，這種可能性是存在的，但不一定還是按照原來的模式。一個例子是，深圳的人才補(bǔ)貼政策正在發(fā)生調(diào)整——如深圳人才工作局此前透露，將重構(gòu)人才分類評價激勵體系，不再向人才發(fā)放“帽子”，由“以帽取人”轉(zhuǎn)為“以崗擇人”，由支持“帽子”轉(zhuǎn)為支持崗位。

根據(jù)規(guī)劃，未來5年，深圳將聚焦重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和民生領(lǐng)域，吸引集聚100名左右杰出人才，100個左右擁有關(guān)鍵核心技術(shù)和自主知識產(chǎn)權(quán)的高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)，10000名以上引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的高精尖缺人才，100萬名以上各領(lǐng)域具有發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)秀青年人才。