不能只有一個(gè)百?gòu)?qiáng)縣，廣東的“昆山”在哪里？

每經(jīng)記者 楊棄非    每經(jīng)編輯 楊歡

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強(qiáng)市需要強(qiáng)縣支撐嗎？對(duì)于蘇州，答案似乎是肯定的。

新年伊始，蘇州直管的昆山市對(duì)外公布，其2020年工業(yè)總產(chǎn)值邁上萬(wàn)億元臺(tái)階，成為中國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值“萬(wàn)億俱樂(lè)部”中的首個(gè)縣級(jí)市。

在其背后，去年上半年，蘇州全市以1.55萬(wàn)億規(guī)模的工業(yè)總產(chǎn)值超越上海，亦成為中國(guó)以及世界第一大工業(yè)城市。

事實(shí)上，除開(kāi)蟬聯(lián)中國(guó)百?gòu)?qiáng)縣首位十余年的昆山，常熟、張家港、太倉(cāng)等共同組成了“蘇南模式”的重要內(nèi)容，在百?gòu)?qiáng)縣市中“前五獨(dú)占其四”的蘇州亦形成了以工業(yè)經(jīng)濟(jì)為特色的城市發(fā)展路徑。

“強(qiáng)縣模式”的經(jīng)驗(yàn)成功吸引了其他省份側(cè)目，其中不乏全國(guó)經(jīng)濟(jì)第一大省廣東。

在日前發(fā)布的《中共廣東省委關(guān)于制定廣東省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中，廣東提出，將“推動(dòng)縣域高質(zhì)量發(fā)展”，具體而言，將“實(shí)施強(qiáng)縣行動(dòng)”，“推動(dòng)更多縣（市）邁入全國(guó)百?gòu)?qiáng)行列”。

與江蘇、浙江等省份不同，多年來(lái)，廣東縣域經(jīng)濟(jì)較為薄弱，在去年百?gòu)?qiáng)縣榜單中，僅惠州博羅縣一縣勉強(qiáng)以93位進(jìn)入榜單，在外界看來(lái)，這似乎不符合其經(jīng)濟(jì)大省的地位，也從一個(gè)側(cè)面反映了廣東經(jīng)濟(jì)兩極分化等方面的問(wèn)題。對(duì)“強(qiáng)縣”的渴求，某種意義上也是廣東“補(bǔ)短板”的具體方向。

強(qiáng)縣，弱縣

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2007年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局連續(xù)多年進(jìn)行的全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣評(píng)比停辦。有媒體指出，其原因主要是“爭(zhēng)議很大，當(dāng)時(shí)很多排名是將區(qū)與縣同時(shí)進(jìn)行比較”，各縣間競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度可見(jiàn)一斑。

在那之前，廣東與江蘇的競(jìng)爭(zhēng)一直是媒體爭(zhēng)相關(guān)注的熱點(diǎn)。2001至2004年，順德連續(xù)四年穩(wěn)坐國(guó)家統(tǒng)計(jì)局百?gòu)?qiáng)縣第一。

當(dāng)時(shí)便有人質(zhì)疑，順德這個(gè)第一強(qiáng)縣“名不正言不順”——早在2003年，順德已“撤縣設(shè)區(qū)”，“并入”佛山。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“佛山區(qū)”不再適合參與有關(guān)強(qiáng)縣的比拼。

2005年，昆山超越順德，正式上位，直到今天，在各類百?gòu)?qiáng)縣榜單中，昆山仍然高居前三甲。原本同樣“小馬拉大車”嚴(yán)重的廣東與江蘇兩省，自此在強(qiáng)縣的“爭(zhēng)奪”中開(kāi)始出現(xiàn)差異。

數(shù)據(jù)來(lái)源：歷屆“百?gòu)?qiáng)縣”榜單

從數(shù)據(jù)上看，廣東的百?gòu)?qiáng)縣從2005年的3個(gè)縮減至1個(gè)。究其原因，從地圖上看，珠三角的城市之間基本上實(shí)現(xiàn)“無(wú)縫對(duì)接”，縣級(jí)行政單位所剩無(wú)幾。

除了與順德同一時(shí)期改區(qū)的南海，包括廣州的增城、從化，佛山的三水、高明，惠州的惠陽(yáng)，江門的新會(huì)，肇慶的高要等珠三角地區(qū)強(qiáng)縣也都陸續(xù)撤縣設(shè)區(qū)。

原有強(qiáng)縣被“吞并”后，又難有新的強(qiáng)縣“補(bǔ)位”。中山大學(xué)嶺南學(xué)院教授林江向城叔回憶，東莞的長(zhǎng)安、虎門兩鎮(zhèn)論經(jīng)濟(jì)、人口體量均已稱得上縣的標(biāo)準(zhǔn)，也一度有過(guò)關(guān)于升格為縣的討論，但礙于多方利益問(wèn)題，最終未能實(shí)現(xiàn)。

反觀江蘇，盡管同樣經(jīng)歷撤縣設(shè)區(qū)，卻逐漸成為全國(guó)強(qiáng)縣數(shù)量最多的省份之一。

比如，盡管南通通州和海門、蘇州吳江、常州金壇、鹽城大豐先后成為其所在市的市轄區(qū)；但蘇州的“姑蘇四虎”作為縣域經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)頭羊，一直與蘇州保持一定的距離，無(wú)錫的縣級(jí)市江陰、宜興也以縣的身份存在。

新的強(qiáng)縣也填補(bǔ)了撤縣設(shè)區(qū)帶來(lái)的空缺。若比較2015年和2020年兩份榜單，揚(yáng)州儀征、高郵和鎮(zhèn)江句容均為“新面孔”，來(lái)自江蘇次一級(jí)梯隊(duì)的城市仍能煥發(fā)出縣域經(jīng)濟(jì)的新活力。

與之相比，廣東缺乏強(qiáng)縣“后備軍”。如此前廣東省委黨校教授、廣東縣域經(jīng)濟(jì)研究與發(fā)展促進(jìn)會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)陳鴻宇曾指出，

江蘇在蘇南、蘇中、蘇北都有一些比較好的縣，盡管有些縣改成區(qū)，分布仍然較為均衡，整體數(shù)量減少不多；但廣東區(qū)域發(fā)展差距較大，發(fā)達(dá)的縣域經(jīng)濟(jì)主要集中在珠三角，在強(qiáng)縣改區(qū)后，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會(huì)顯得有些難以為繼。

縣還是區(qū)

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對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)的重要性，陳鴻宇曾從兩個(gè)角度進(jìn)行分析：

一方面，當(dāng)資源過(guò)度集中在市以上的經(jīng)濟(jì)版圖，可能會(huì)導(dǎo)致“規(guī)模的不經(jīng)濟(jì)”，并且會(huì)遞減。市級(jí)經(jīng)濟(jì)需要有良好的發(fā)展空間和腹地、開(kāi)闊而且有足夠消費(fèi)能力的市場(chǎng)，需要縣域適度“留白”；

另一方面，縣域經(jīng)濟(jì)還能助推發(fā)展動(dòng)力多元化。在大項(xiàng)目、大平臺(tái)、大園區(qū)的發(fā)展邏輯下，多元的縣域經(jīng)濟(jì)能夠推動(dòng)城市新一輪創(chuàng)新，并推動(dòng)當(dāng)?shù)剡M(jìn)一步城鎮(zhèn)化。

有觀察指出，一些經(jīng)歷了從縣到區(qū)的行政單元，經(jīng)濟(jì)活力明顯減弱。

10年前，國(guó)家行政學(xué)院曾組建“地方政府機(jī)構(gòu)改革”課題組，對(duì)當(dāng)時(shí)已撤縣設(shè)區(qū)的順德、武進(jìn)（常州）等縣級(jí)單位進(jìn)行調(diào)研。

中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）教授竹立家告訴城叔，本來(lái)在全國(guó)縣市發(fā)展中居于前列的順德和武進(jìn)明顯陷入瓶頸，特別是順德，其城市化水平、公共服務(wù)提供能力等與昆山、江陰、張家港等差距持續(xù)拉大。

為何會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象？竹立家認(rèn)為，根本原因之一是政府行政自主權(quán)的喪失。“以前順德是一級(jí)政府，招商引資、銀行貸款、項(xiàng)目審批、體制改革的很多權(quán)限在縣里就可以批了；撤市設(shè)區(qū)后是半級(jí)政府，這些審批權(quán)限都沒(méi)有了，要經(jīng)過(guò)地市一級(jí)，效率當(dāng)然要低很多。而企業(yè)對(duì)于時(shí)間、金錢等成本節(jié)約的反應(yīng)是很敏感的。”

但地級(jí)市不斷“吞并”縣市、延展市域范圍，也有自己的考慮。除了增加中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)和人口體量外，如林江所說(shuō)，消除行政壁壘后將更方便城市進(jìn)行總體統(tǒng)籌安排。

比如，當(dāng)被問(wèn)及今年海門撤縣設(shè)區(qū)的影響，南通當(dāng)?shù)匾?guī)劃部門工作人員指出，過(guò)去推進(jìn)困難的大范圍路網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)已提上日程，不僅讓海門進(jìn)一步與主城區(qū)聯(lián)通，且更多市一級(jí)資源的投入，將大大提升當(dāng)?shù)氐某鞘衅焚|(zhì)。

但也可能帶來(lái)反效果。林江觀察到，不乏有地級(jí)市在新增市轄區(qū)后，通過(guò)建設(shè)用地指標(biāo)置換擴(kuò)展主城區(qū)的工業(yè)、商業(yè)發(fā)展空間，給原來(lái)的縣級(jí)單位留下更多農(nóng)業(yè)用地。在廣東，就有市轄區(qū)“有名無(wú)實(shí)”，仍保持鄉(xiāng)村風(fēng)貌。

如何保持縣域經(jīng)濟(jì)的活力？對(duì)于這個(gè)難題，廣東和江蘇均進(jìn)行過(guò)探索：

2004年，江蘇將以擴(kuò)大縣域經(jīng)濟(jì)權(quán)限、增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)活力為目標(biāo)的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革提上日程；

2007年，江蘇進(jìn)一步推行“財(cái)政省直管”，在2010年印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展省直管縣體制改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中，昆山、泰興和沭陽(yáng)被定為江蘇省直管縣體制改革試點(diǎn)縣。

有人將此形容為蘇州的“博弈”——在“得到”吳江后又“失去”昆山。

當(dāng)時(shí)，一種比較流行的觀點(diǎn)是，省直管縣將是未來(lái)的趨勢(shì)，而江蘇的試點(diǎn)意義在于，能否將改革往前推進(jìn)一步，以至“全面改革”。

幾乎在同一時(shí)間推行“省直管區(qū)”的順德，目前似乎已走入僵局。林江注意到，由于順德在行政區(qū)劃上仍屬于佛山的一部分，“兩個(gè)婆婆”的難題讓順德與佛山之間的關(guān)系難以理順。到現(xiàn)在，外界已經(jīng)很少有關(guān)于順德“直管”的聲音了。

強(qiáng)縣“普遍化”？

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眼下，強(qiáng)縣有了新的意義。

在竹立家看來(lái)，廣東提出強(qiáng)縣行動(dòng)，與新發(fā)展格局推進(jìn)過(guò)程中的鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興密切相關(guān)。他認(rèn)為，在十四五期間，全國(guó)發(fā)展的一個(gè)重點(diǎn)在于提升鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化水平，比如進(jìn)一步挖掘消費(fèi)能力，提升教育和社會(huì)保障水平，真正消除城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不平衡的問(wèn)題。

此前有媒體統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，若整體觀察廣東的縣域發(fā)展水平，現(xiàn)有的人口大縣主要集中在粵東潮汕地區(qū)、粵西湛江、茂名和粵東北的梅州等地。作為廣東經(jīng)濟(jì)“洼地”，這些位于粵東西北的縣有望充當(dāng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長(zhǎng)極。

事實(shí)上，類似的討論在十年前就已經(jīng)出現(xiàn)。2004年，《南方日?qǐng)?bào)》曾報(bào)道，當(dāng)年1～11月廣東50個(gè)山區(qū)縣工業(yè)總產(chǎn)值同比增長(zhǎng)26.8%，比珠三角地區(qū)高4.5個(gè)百分點(diǎn)，并稱“縣域經(jīng)濟(jì)‘短板’加長(zhǎng)”。但一時(shí)的高速增長(zhǎng)難以帶來(lái)質(zhì)的變化，其根本原因，在林江看來(lái)，一方面源于財(cái)政支持的匱乏。

他指出，廣東作為“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省”，難以獲得中央有關(guān)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政專項(xiàng)支持。要讓“洼地”出“高峰”，前提是進(jìn)行理念的轉(zhuǎn)變。

變化的條件正趨于成熟。按竹立家分析，在鄉(xiāng)村振興的語(yǔ)境下，發(fā)展強(qiáng)縣將與過(guò)去有著完全不同的邏輯，最根本的不同在于，過(guò)去的強(qiáng)縣或者說(shuō)是省直管縣，主要是通過(guò)行政手段，比如行政區(qū)劃、行政管理方式的變化，增強(qiáng)縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)力；但如今重點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)資金投入、人才投入、政策投入的力度，向縣級(jí)行政單位匯集各類資源。

換句話說(shuō)，就是從對(duì)經(jīng)濟(jì)條件比較好的縣的定制型改革，向普遍性改革轉(zhuǎn)變。

而縣域經(jīng)濟(jì)本身，也有轉(zhuǎn)型需求。

蘇寧金融研究院曾分析認(rèn)為，縣域經(jīng)濟(jì)在為發(fā)展不斷注入活力的同時(shí)，亦面臨多重難題：由于各縣缺乏協(xié)調(diào)、甚至走向惡性競(jìng)爭(zhēng)，行政壁壘又造成市場(chǎng)分割，為各縣發(fā)展帶來(lái)“公地悲劇”，資源缺乏規(guī)?；尶h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足。

更重要的是，百?gòu)?qiáng)縣規(guī)上工業(yè)增加值和第二產(chǎn)業(yè)增加值及增速遠(yuǎn)超廣東、江蘇等省份——它們已經(jīng)形成了一定程度的路徑依賴。

△百?gòu)?qiáng)縣與“粵江浙魯”四省2019年工業(yè)數(shù)值對(duì)比圖 圖片來(lái)源：賽迪顧問(wèn)《2020中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)研究》

就在上個(gè)月底，昆山深化兩岸產(chǎn)業(yè)合作試驗(yàn)區(qū)建設(shè)近8年后迎來(lái)新機(jī)遇。國(guó)務(wù)院批復(fù)同意擴(kuò)大昆山試驗(yàn)區(qū)范圍至昆山全市。

根據(jù)批復(fù)內(nèi)容，昆山要圍繞構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，繼續(xù)推動(dòng)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)促進(jìn)兩岸產(chǎn)業(yè)合作轉(zhuǎn)型升級(jí)的先行先試區(qū)。

站在新的門檻前，廣東的強(qiáng)縣行動(dòng)能否實(shí)現(xiàn)“彎道超車”？

在竹立家看來(lái)，城市群的發(fā)展將推動(dòng)新的強(qiáng)縣站上高位；而林江則認(rèn)為，在與珠三角的“角力”中，位于粵東西北地區(qū)的縣市想要搶得資源并不容易，更現(xiàn)實(shí)的路徑是，找到比較優(yōu)勢(shì)，開(kāi)辟新思路，比如發(fā)展旅游康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)，打造與不同于以往的強(qiáng)縣。

注：若無(wú)特別說(shuō)明，文中百?gòu)?qiáng)縣排名均指中郡縣域經(jīng)濟(jì)研究所的有關(guān)排名