為什么說(shuō)要對(duì)“單中心城市無(wú)限大”保持謹(jǐn)慎？

每經(jīng)記者 余蕊均  吳林靜    每經(jīng)編輯 劉艷美

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是大城市還是小城鎮(zhèn)？這不僅是每個(gè)人面臨的人生選擇，也是中國(guó)城市化道路一直面臨的分歧。

眾所周知，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了人類(lèi)歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，常住人口城鎮(zhèn)化率在2011年末首次超過(guò)50%，2019年末突破60％，而1978年尚不足20%。

與此同時(shí)，我們也清楚地看到，40多年間，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的具體路徑，在不同歷史時(shí)期的重心又有明顯不同——

發(fā)展“小城鎮(zhèn)”，控制“大城市”：

上世紀(jì)八十年代，社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通曾提出，中國(guó)要走小城鎮(zhèn)模式，要“及早研究小城鎮(zhèn)社區(qū)的空間布局”，“農(nóng)民安心在小城鎮(zhèn)生活，才是小城鎮(zhèn)發(fā)展的出路”。費(fèi)老率先提出的“蘇南模式”，講的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的傳奇。

1998年，中共中央在《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中若干重大問(wèn)題的決定》中提出“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”問(wèn)題。1999年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)：“發(fā)展小城鎮(zhèn)是一個(gè)大戰(zhàn)略。”

據(jù)《瞭望東方周刊》報(bào)道，1980年10月，原國(guó)家建委在北京召開(kāi)全國(guó)城市規(guī)劃工作會(huì)議，提出了“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展方針。1984年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《城市規(guī)劃條例》，第一次以法規(guī)形式確認(rèn)了這一方針。

2012年，時(shí)任全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、中共中央政策研究室原副主任鄭新立曾公開(kāi)表示，“千萬(wàn)以上人口的大城市不能再發(fā)展了，對(duì)于一個(gè)人口上千萬(wàn)的城市，如果沒(méi)有現(xiàn)代化的地鐵，交通是一場(chǎng)災(zāi)難。”在他看來(lái)，合理發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)是我國(guó)城鎮(zhèn)化的方向。

做強(qiáng)“核心城市”，培育都市圈：

城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%以后，“大城市”的重要性日益凸顯，對(duì)規(guī)模效應(yīng)、集聚創(chuàng)新的追求成為主流。

十九大報(bào)告提出：“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。”

去年2月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出培育發(fā)展一批現(xiàn)代化都市圈，通過(guò)發(fā)揮核心大城市對(duì)周邊中小城市、小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)的帶動(dòng)力，提升城市群競(jìng)爭(zhēng)力。

地方層面，中西部地區(qū)近年來(lái)忙著“強(qiáng)省會(huì)”，“千萬(wàn)人口城市”接連擴(kuò)容，鄭州“請(qǐng)叫我特大城市”的喜悅溢于言表，區(qū)域中心城市紛紛組局暢想“都市圈”……

在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市競(jìng)爭(zhēng)力研究中心主任倪鵬飛看來(lái)，中國(guó)城市化道路實(shí)際上一直存在嚴(yán)重的分歧，“過(guò)去特別強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)，現(xiàn)在又特別強(qiáng)調(diào)大城市”。

他在不久前舉行的中國(guó)城市百人論壇2020年會(huì)上表示，城市體系已經(jīng)不是一種形態(tài)的大城市或小城市非此即彼的體系了，而將是多種形態(tài)的大中小城市協(xié)調(diào)共存的體系，“多層嵌套的城市體系才是中國(guó)未來(lái)城市化道路的方向”。

此前，《求是》雜志最新文章分析認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中是客觀(guān)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，但城市單體規(guī)模不能無(wú)限擴(kuò)張。這篇文章還指出：

東部等人口密集地區(qū)，要優(yōu)化城市群內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，合理控制大城市規(guī)模，不能盲目“攤大餅”。要推動(dòng)城市組團(tuán)式發(fā)展，形成多中心、多層級(jí)、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu)。中西部有條件的省區(qū)，要有意識(shí)地培育多個(gè)中心城市，避免“一市獨(dú)大”的弊端。

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聚集失衡是核心問(wèn)題

倪鵬飛指出，城市規(guī)模和形態(tài)伴隨城市化率的提升在擴(kuò)大與多樣化。

1950年，世界城市化率達(dá)到30%之前，城市規(guī)模和形態(tài)體系由單中心小城市主導(dǎo)。

19世紀(jì)中期，城市化率超過(guò)50%的英國(guó)，出現(xiàn)大倫敦郊區(qū)化和以倫敦到利物浦為軸線(xiàn)的連綿城市帶。1920年，城市化率達(dá)到50%的美國(guó)，出現(xiàn)多中心的大都市區(qū)，大西洋沿岸城市帶形成。

1950年~2018年，世界城市化率從30%提升到55%，100萬(wàn)以上城市人口占全部人口比重從29.9%上升到42.2%。城市規(guī)?？焖俅笮突瑫r(shí)，形態(tài)迅速多樣化，大聚集、小分散的以都市區(qū)和城市群為主體的城市體系逐步形成。目前，歐盟50%的人口生活在30個(gè)主要城市群中。

與此同時(shí)，“聚集失衡”成為城市規(guī)模和形態(tài)演進(jìn)中的核心問(wèn)題。

拉美國(guó)家城市體系規(guī)模擴(kuò)大過(guò)度，2018年1000萬(wàn)以上人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到18%，居世界第一。亞洲城市及城市體系規(guī)模加速擴(kuò)大，2018年1000萬(wàn)以上城市人口占總?cè)丝诒戎貫?5%，居世界第二。城市快速大型化使大城市面臨空氣污染、交通擁堵、基礎(chǔ)設(shè)施不足的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

在倪鵬飛看來(lái)，本世紀(jì)以來(lái)，幾乎所有參與全球化的國(guó)家，都出現(xiàn)了伴隨聚集的失衡，即人口、產(chǎn)業(yè)流入地和人口、產(chǎn)業(yè)流出地的收入差距擴(kuò)大。為此，各國(guó)都在采取措施予以應(yīng)對(duì)，而不是推波助瀾。

無(wú)論從國(guó)際相關(guān)理論還是實(shí)證研究來(lái)看，都證實(shí)了“從單中心城市到多中心大都市區(qū)，再到城市群進(jìn)而大都市帶，最后到城市網(wǎng)絡(luò)”是城市發(fā)展的一般規(guī)律。單中心城市、多中心都市圈和城市群都存在最優(yōu)規(guī)模，城市規(guī)模位序符合齊普夫法則。

倪鵬飛強(qiáng)調(diào)，城市的空間分布是聚集和擴(kuò)散兩種力量博弈的結(jié)果，而非聚集一種力量，市場(chǎng)失靈或政府過(guò)度干預(yù)都會(huì)帶來(lái)諸多問(wèn)題。

“馬太效應(yīng)”式的過(guò)度分化

具體到中國(guó)城市規(guī)模與形態(tài)問(wèn)題上，倪鵬飛認(rèn)為，一個(gè)明顯特征是在大型化的同時(shí)出現(xiàn)多形態(tài)并存。

首先，單中心城市體系呈現(xiàn)出啞鈴型跡象。即大城市人口和小城鎮(zhèn)人口比重大，中小城市比重小。

其次，出現(xiàn)大型化趨勢(shì)。

再次，城市主導(dǎo)規(guī)模形態(tài)與城市化相對(duì)應(yīng)，分別走過(guò)了1978~1995年間的小城鎮(zhèn)（城鎮(zhèn)化率30%以前）主導(dǎo)和1996-2010年的大城市（城鎮(zhèn)化率30%~50%）主導(dǎo)，2011年以后正進(jìn)入都市圈、城市群（城鎮(zhèn)化率50%以上）主導(dǎo)時(shí)代。

與此同時(shí)，伴隨聚集演進(jìn)的是分化在加劇。

倪鵬飛說(shuō)，雖然“豐滿(mǎn)的理論”期望“聚集的平衡”，但“骨感的現(xiàn)實(shí)”是，已經(jīng)出現(xiàn)了伴隨聚集的多尺度的過(guò)度分化——在地區(qū)人口分化同時(shí)出現(xiàn)的人均收入分化，少數(shù)區(qū)域和少數(shù)人群高度富裕，多數(shù)區(qū)域和多數(shù)人群相對(duì)貧困。

在經(jīng)濟(jì)空間從“分散聚集”走向“集中聚集”再向“聚集擴(kuò)散”過(guò)程中，城市與區(qū)域之間一定程度的分化是必要和合理的。但倪鵬飛強(qiáng)調(diào)，這種由行政級(jí)別決定資源分配與市場(chǎng)失靈相強(qiáng)化的機(jī)制所導(dǎo)致的“馬太效應(yīng)”式的過(guò)度分化，不僅不利于社會(huì)公平，而且嚴(yán)重威脅著經(jīng)濟(jì)效率。

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多層次嵌套結(jié)構(gòu)

中國(guó)城市能否從集聚中走向平衡？如何應(yīng)對(duì)過(guò)度分化？

倪鵬飛指出，理論模型已經(jīng)證明，大國(guó)可以形成多層嵌套的城市體系，實(shí)證檢驗(yàn)也顯示，中國(guó)多層嵌套的城市體系正在形成。這其中，一個(gè)重要遵循即是符合“齊普夫法則”。

按照他的觀(guān)點(diǎn)，盡管此前研究普遍認(rèn)為中國(guó)城市體系的首位度或者集中度較低，不符合齊普夫法則。但新的視角研究發(fā)現(xiàn)：

首先，全球主要國(guó)家的各城市群、我國(guó)城市群內(nèi)部的各城市、中心城市（大都市圈）的各城區(qū)，其規(guī)模位序正在向齊普夫分布收斂。

其次，在交通設(shè)施、政策制度、公共服務(wù)等中性時(shí)，即對(duì)各形態(tài)城市規(guī)模位序影響不顯著時(shí)，各形態(tài)的體系規(guī)模分別符合齊普夫法則。當(dāng)這些因素對(duì)規(guī)模位序影響顯著時(shí)，各形態(tài)的體系將偏離齊普夫法則。

齊普夫法則，指的是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)中，城市規(guī)模與位序存在負(fù)相關(guān)。一個(gè)國(guó)家的最大城市的人口，會(huì)是第二大城市人口的兩倍，會(huì)是第三大城市人口的三倍，一直到是第N大城市的N倍。

假設(shè)區(qū)域最大城市的人口為1600萬(wàn)，第二大城市會(huì)是800萬(wàn)，第三大城市為533萬(wàn)，排在第十六位的城市，人口規(guī)模為100萬(wàn)。

而按照多種形態(tài)嵌套的城市體系思想、城市規(guī)模位序的齊普夫法則，以及城市最優(yōu)規(guī)模權(quán)威研究的經(jīng)驗(yàn)參考值，對(duì)未來(lái)15年全國(guó)城市人口（不包括小城鎮(zhèn)）各形態(tài)規(guī)模位序分布進(jìn)行多情景模擬后，倪鵬飛及其團(tuán)隊(duì)發(fā)現(xiàn)：

最小城市人口為20萬(wàn)，最大中心城區(qū)人口為519萬(wàn)左右，在此條件下最大都市圈城市人口為1980萬(wàn)左右，最大城市群人口為1億左右，此時(shí)城市群數(shù)量為17個(gè)左右，并且各種類(lèi)型大小的都市圈至少有103個(gè)，不同規(guī)模的城市和城區(qū)至少有1474個(gè)。

“這可能是最接近未來(lái)中國(guó)城市群、都市圈、中心城市的多層次嵌套結(jié)構(gòu)的一個(gè)情景。”倪鵬飛表示。

“十四五”政策建議

基于上述研究，倪鵬飛建議，制定“十四五”及未來(lái)15年的城鎮(zhèn)化規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃，應(yīng)以多層嵌套的城市體系支撐重塑中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間體系，同時(shí)以齊普夫法則為參考布局多層嵌套的全國(guó)城市新體系。

讓城市群包含著大都市圈、大中小城市、小城鎮(zhèn)，既讓不同形態(tài)的城市保持合理規(guī)模，又讓多種形態(tài)城市協(xié)調(diào)發(fā)展。讓中小城市與小城鎮(zhèn)分享和化解中心城區(qū)的正負(fù)外部性。讓所有功能區(qū)域都能分享多形態(tài)嵌套的規(guī)模報(bào)酬遞增紅利。

倪鵬飛還建議，政府制定戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策需對(duì)單中心城市無(wú)限大保持謹(jǐn)慎。

隨著技術(shù)進(jìn)步，全世界的城市總體大型化是大勢(shì)所趨，但在一定技術(shù)條件城市大型化是有限度而不是無(wú)限度。但強(qiáng)勢(shì)政府容易導(dǎo)致城市首位過(guò)高及人口過(guò)度集中，并帶來(lái)“城市病”等多種經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。

事實(shí)上，我們的政府在資源配置中作用比較大，雖然過(guò)去在戰(zhàn)略導(dǎo)向上是“小城鎮(zhèn)”，但是按行政級(jí)別分配資源已經(jīng)導(dǎo)致與許多發(fā)展中國(guó)家一樣的“大城市偏好”，并已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的城市病。

因此，規(guī)劃必須首先確定首位城區(qū)、首位城市圈、首位城市群的合理規(guī)模，然后參考齊普夫法則確定隨后的各形態(tài)規(guī)模，而不能競(jìng)相擴(kuò)大。

此外，他還建議，以合理城鄉(xiāng)人口體系為基礎(chǔ)構(gòu)建全國(guó)一體的公共產(chǎn)品體系。

具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)基于全國(guó)城市群、都市圈和城市以及城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村的人口和產(chǎn)業(yè)可能的齊普夫規(guī)模分布趨勢(shì)，布局尺度不同、聚集密度不同的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)以及公共治理體系。

既要告別按照行政級(jí)別布局公共產(chǎn)品的做法，又要防止在已經(jīng)不合理公共產(chǎn)品布局的基礎(chǔ)上，將人口與公共產(chǎn)品簡(jiǎn)單掛鉤，導(dǎo)致公共服務(wù)與人口“面多加水，水多加面”，更要防止一方面不合理布局公共產(chǎn)品，另一方面利用行政手段限制人口流動(dòng)和遷徙。