全國人大代表、民革成都市委會主委里贊：應急狀態(tài)下政府征用工作存隱患 建議由國務院以通知形式盡快下發(fā)行為規(guī)范

每經(jīng)記者 余蕊均    每經(jīng)編輯 楊歡

5月22日，李克強總理作政府工作報告，明確提到要“強化應急物資保障”“提高應急救援和防災減災能力”。如何提高應急管理能力，成為今年全國兩會上代表委員們熱議的話題。

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，各地防疫物資一度處于緊缺狀態(tài)，“征用”并不少見。全國人大代表、民革成都市委主委、四川大學法學院教授里贊認為，防疫物資征用過程中出現(xiàn)的一些亂象，不僅暴露出行政征收制度在行政法領域理論界和實務界中的不足，更暴露出地方政府在應急狀態(tài)下的征用工作存在的問題和隱患。

考慮到目前疫情仍未結束，各地政府征用行為還可能發(fā)生，而立法及修訂工作又非朝夕之間能完成，里贊建議，盡快由國務院以通知形式下發(fā)“防疫物資征用清單”“關于防疫期間物資征用的指導意見”等行為規(guī)范，明確征用程序啟動的條件、權限，被征用財產(chǎn)有償使用的原則等。

同時，他還建議，充分運用國務院提請全國人大常委會立法解釋的職權和行政解釋的職能，及時對現(xiàn)有法律規(guī)定之間概念混淆或定義不清的條文進行法律解釋，明確法律邊界。

征用后的補償缺乏標準和范圍

今年一季度，各地防疫物資皆處于緊缺狀態(tài)，面對嚴峻的防疫形勢，各地政府紛紛啟動高級別應急響應，其中包含防疫物資征用措施。

但云南大理對重慶等外地政府委托采購的過境口罩物資進行征用、多地海關對普通群眾甚至其他政府從國外采購的口罩予以扣留收繳、征用校舍時隨意丟棄學生存放的個人物品等事件的發(fā)生，引發(fā)各界對“征用”的廣泛討論。

里贊在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時表示，出現(xiàn)“征用亂象”，既有行政征用領域現(xiàn)行法律制度缺乏體系化的原因，同時也與地方政府在社會治理和應急施政方面的法治化水平偏低有關。

“在全國面臨疫情防控的非常時期，防疫物資的屬性應當?shù)韧诠裆罨拘枨螅韧诩Z食、住房等生活保障物，對同一時期每個主體都需要的基本物資能否隨意征用，有無數(shù)量和程度上的限制，有無排除審查機制？法律既未做出明確的規(guī)定，采取行政征收的各級政府也沒有提供保障。”里贊指出。

在他看來，行政征用不僅應當保障被征用人基本生活（生存）需求，還應盡快明確行政征用后的補償標準和范圍。

理論上，基于應急狀態(tài)下的征用是為了公共利益，因此法律將被征用物資無法返還的經(jīng)濟體現(xiàn)規(guī)定為“補償”而非“賠償”，也就是排除了間接經(jīng)濟損失甚至是本物價值的折價。

但目前大部分省市缺乏標準或者標準差異較大，多數(shù)補償辦法既未考慮到特殊狀況下緊急物資因原材料、人工上漲帶來的成本，也未考慮到物流運輸、商業(yè)合同產(chǎn)生的損失，更未考慮到收償對象范圍的界定、征用期間動產(chǎn)的耗損和不動產(chǎn)的經(jīng)濟損失。比如補償對象僅針對所有權人，而承運人、受托人、用益物權人的損失卻無人問津。

“這些損失補償如果低于正常成本，勢必造成公民私有財產(chǎn)的重大損失，更會造成社會公眾與政府的心理隔閡，不利于應急狀態(tài)下政府的全面工作。”里贊說。

“行為規(guī)范”應包含五個方面

值得注意的是，此次疫情期間，某些地方政府及其工作人員無視疫情重災區(qū)的抗疫需求，無視普通群眾“一罩難求”的防疫需求，違背憲法保護私產(chǎn)的基礎法理，對防疫物資的征用“一刀切”，出現(xiàn)了“拋開立法目的隨意擴大適用”“先作決定再找法律支撐”等問題。

為此，里贊建議，充分運用國務院提請全國人大常委會立法解釋的職權和行政解釋的職能，及時對現(xiàn)有法律規(guī)定之間概念混淆或定義不清的條文進行法律解釋，同時，審查并及時清理各地超出法律授權和與法律沖突的地方立法規(guī)范性文件，特別是對在法律規(guī)定的范圍外創(chuàng)設征用權力的文件規(guī)定，及時予以修訂或廢止。

考慮到目前疫情仍未結束，各地政府征用行為還可能發(fā)生，他建議盡快由國務院以通知形式下發(fā)“防疫物資征用清單”“關于防疫期間物資征用的指導意見”等行為規(guī)范。具體而言，“行為規(guī)范”應包含五個方面：

首先要明確征用程序啟動的條件、權限，按職責分工確定具體實施部門并完善行政委托流程，例如：對藥品器械的征用由藥品監(jiān)督部門、校舍的征用由教育部門對口負責；

其二，成立物資保障機構，對現(xiàn)有公共財產(chǎn)進行統(tǒng)籌，就無法滿足的缺口及時擬定征用計劃，要對征用的物資的規(guī)格、質量予以明確，并進行次數(shù)、數(shù)量的限制，以保證物資征用有的放矢；

第三，要區(qū)分對特定對象的征用和對不特定社會公眾的征用方式，采取強制和自愿相結合的手段，維護市場經(jīng)濟正常秩序，也使普通群眾有基本數(shù)量的物資度過難關；

四是要明確被征用財產(chǎn)有償使用的原則，按“恢復到?jīng)]有被征用時的狀態(tài)”，即法律規(guī)定“能返還的，應當及時返還”的標準，同時也要注意考慮交通工具以及相關設施、設備的損耗折舊或補償，以及不動產(chǎn)的租金補償。此外還要注意加強對所有權人以外的，包括并不限于居間人、承運人、用益物權人損失的補償。

最后，要明確補償現(xiàn)金形式和補償期限，禁止拖延補償、打白條或其他行政承諾的行為，提前做好補償工作的財政保障，確立公民救濟途徑，主動接受人大、司法等主體對征用補償方面的監(jiān)督。

里贊還指出，應加強各地方政府及其工作人員對于公共事務管理、應急措施、疫情防治等相關法律法規(guī)的學習，特別是在執(zhí)法和法制崗位加強具有法制專業(yè)背景的人員配置，避免諸如“臨時造法、臨時釋法”的現(xiàn)象再次發(fā)生。

封面圖片來源：攝圖網(wǎng)