同城10年，廣佛離“超級城市”還有多遠(yuǎn)？

每經(jīng)記者 楊棄非    每經(jīng)編輯 劉艷美    

佛山 圖片來源：視覺中國（資料圖片）

數(shù)年前，英國《衛(wèi)報(bào)》曾以《偉大的躍升：中國珠三角今昔》為題，梳理珠三角60年間城市化進(jìn)程的發(fā)展變化。報(bào)道指出，珠三角見證了人類歷史上最快的城市擴(kuò)張，從一個(gè)農(nóng)業(yè)為主的區(qū)域轉(zhuǎn)變?yōu)槭澜缟献畲蟮?ldquo;連綿不斷的城市”。

在牛津大學(xué)教授大衛(wèi)·帕金看來，這意味著，環(huán)布珠三角的9個(gè)中國城市，實(shí)際上正在聚合為一個(gè)“超級城市”。

迄今已探索同城化十年有余的廣州與佛山二市，早已將目光瞄準(zhǔn)“超級城市”。

作為首個(gè)被提升至國家戰(zhàn)略層面的同城化議題，廣州與佛山在2016年年底曾提出打造“超級城市”的構(gòu)想。如今，“超級城市”被認(rèn)為是廣佛一體化經(jīng)過十年交通與政策互通后，下一個(gè)十年的發(fā)展方向。

“超級城市”的重中之重是“廣佛同心”。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)劃，兩市圍繞197公里邊界線共建的廣佛高質(zhì)量融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，將成為加速同城化探索的核心區(qū)域。

近日，一則招標(biāo)公告披露，廣州市規(guī)劃和自然資源局委托相關(guān)單位對“1+4”廣佛高質(zhì)量融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)發(fā)展策略規(guī)劃進(jìn)行公開招標(biāo)采購。如何進(jìn)一步“合二為一”，是擺在兩座城市面前的重要課題。

“1+4”廣佛高質(zhì)量融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)示意圖

新“南番順”

廣佛同城化的故事，要從廣東歷史講起。

2000多年前，秦始皇征服嶺南，出于對南方大海的向往，將其中面臨大海的一郡命名為“南?？?rdquo;，這與后來的廣東省有很大一部分地區(qū)重疊。

嶺南地區(qū)區(qū)劃曾歷經(jīng)數(shù)次調(diào)整，由南海、番禺、順德組成的“南番順”地區(qū)逐漸成為嶺南文化、廣府文化的發(fā)祥地和興盛之地。直到新中國成立后，佛山才從南?？h下轄的鎮(zhèn)逐漸升格為地級市，并代管南海、順德等縣級市。

由于種種歷史原因，靠近廣州的南海、順德一直是佛山經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)。去年，兩區(qū)GDP位列廣東省十強(qiáng)區(qū)，其余上榜區(qū)均屬于廣州與深圳二市。直到現(xiàn)在，兩地居民仍習(xí)慣以南海、順德人自居。這種面向廣州的“向心力”，也成為廣佛兩市同城化的市場基礎(chǔ)和優(yōu)勢所在。

在中國，盡管同城化通常緣于兩個(gè)相鄰城市空間距離較近，但創(chuàng)造一個(gè)新的城市發(fā)展空間，并非易事。

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李鐵曾指出，要填補(bǔ)兩個(gè)城市間十幾公里長度的空間，需要巨大的投資和產(chǎn)業(yè)進(jìn)入。而廣佛交界地帶，恰是在尊重城市發(fā)展規(guī)律基礎(chǔ)上，城市之間市場資源自動選擇的發(fā)展空間。

十年的同城化，為該區(qū)域積累了大量合作基礎(chǔ)。根據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w披露，去年，在佛山南海區(qū)生活的廣州人已超過100萬人。而到今年初，廣佛地鐵日均客流量已超50萬人次，是開通之初的5倍，這意味著兩座城市一年有將近2億人次通過地鐵互訪。

但界線兩邊，情況卻有所不同。有人指出，在界線的佛山一側(cè)，城鎮(zhèn)化已達(dá)到一定水平，但在廣州一側(cè)，荒地仍然存在。

如今，在“廣佛同心”發(fā)展目標(biāo)下，“超級城市”的中心區(qū)域有望成為同城化核心區(qū)域。

今年初，“推進(jìn)更高層次的廣佛同城化”，首次在廣州市政府工作報(bào)告中出現(xiàn)。5月，廣佛兩市簽訂《共建廣佛高質(zhì)量發(fā)展融合試驗(yàn)區(qū)備忘錄》，提出一個(gè)總面積為629平方公里的“1+4”廣佛高質(zhì)量融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)。該試驗(yàn)區(qū)將探索交通設(shè)施、重大基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、政策對接、實(shí)施機(jī)制等領(lǐng)域的“邊界地區(qū)融合發(fā)展”合作模式創(chuàng)新，傳統(tǒng)的南番順地區(qū)亦有部分被納入該試驗(yàn)區(qū)內(nèi)。

而早前，根據(jù)廣州市規(guī)劃和自然資源局2019年工作計(jì)劃，番禺-順德-南沙將成為今年廣佛共建全國同城化發(fā)展示范區(qū)的規(guī)劃建設(shè)重點(diǎn)，被稱為廣佛同城化時(shí)期的“新南番順”。

無形壁壘

華南理工大學(xué)建筑學(xué)院教授袁奇峰曾回憶，廣佛同城的概念最早源于2003年。當(dāng)時(shí)，廣州將番禺、花都撤市設(shè)區(qū)數(shù)年后，佛山也做了區(qū)劃調(diào)整，兩市的邊界從縣和縣的邊界變成了市和市的邊界。從前很小的縣域經(jīng)濟(jì)經(jīng)過發(fā)展之后變大，互相之間的邊界已經(jīng)連起來了，這時(shí)如果不提廣佛城市協(xié)同發(fā)展，負(fù)面性就越來越大了。

2008年，國家發(fā)改委出臺《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》，明確要求“強(qiáng)化廣州佛山同城效應(yīng)”。很快，第二年，廣州與佛山簽訂《廣佛同城化建設(shè)合作框架協(xié)議》，正式拉開兩市同城化發(fā)展序幕。

廣佛總體發(fā)展空間格局示意圖 圖片來源：《廣佛同城化發(fā)展規(guī)劃（2009-2020）》

交通構(gòu)成了兩市同城化十年的主要成績。除2010年開通的廣佛地鐵外，廣州南站、佛山西站先后投運(yùn)，均被納入廣州鐵路客運(yùn)樞紐“五主三輔”當(dāng)中。其中，廣州南站選址毗鄰佛山，正成為廣佛同城化的一個(gè)重要載體——此前，廣深港高鐵線路途經(jīng)廣州南站，被認(rèn)為將帶動廣佛交界地區(qū)的發(fā)展。

家住佛山的楊靜（化名）對此深有感觸。由于工作關(guān)系，她的丈夫每天都會通勤于廣佛兩地。如今，像他這樣的“雙城候鳥”有近50萬，他們填滿了已經(jīng)運(yùn)行8年有余的廣佛地鐵。

根據(jù)佛山2016年對外披露的《廣佛兩市軌道交通銜接規(guī)劃》，未來佛山將有共計(jì)10條地鐵線與廣州地鐵線網(wǎng)中的13條地鐵線實(shí)現(xiàn)無縫對接。

而圍繞廣州南站，佛山三龍灣在建、擬建重點(diǎn)交通項(xiàng)目44個(gè)，總投資達(dá)615.6億元，廣州南站乃至整個(gè)廣州對佛山的交通輻射能力將極大增強(qiáng)。

但交通問題之后，是一連串的同城生活問題。楊靜告訴城叔，丈夫經(jīng)常開車到廣州上班，但由于是佛山車牌，會受到廣州“開四停四” 限外政策的影響。而且，廣佛地鐵已經(jīng)十分擁擠了，而新的地鐵卻遲遲沒能建成。

更受關(guān)注的是學(xué)位互認(rèn)問題。2013年，佛山有政協(xié)委員提出，早在廣佛同城化開啟之初，兩市就曾提出教育城域網(wǎng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)共享，但直到當(dāng)時(shí)，在義務(wù)教育和普通高中教育階段，兩市仍不能實(shí)現(xiàn)自由擇校，廣州許多公辦學(xué)校不愿接收佛山戶籍學(xué)生。直到現(xiàn)在，子女教育問題仍然是候鳥族心中的一道坎。

這些無形壁壘，正是讓廣佛始終未能真正“同城”的阻礙。此前，有人建議，在尚無法完全打破壁壘之時(shí)，一些“特事特辦”的方法可以被引入到同城化具體操作當(dāng)中，比如，對于候鳥族，可以探索放開部分車牌、購房、子女教育限制。

超級城市

中國海洋大學(xué)海洋發(fā)展研究院研究員馬學(xué)廣曾提出，同城化存在四個(gè)發(fā)展階段——構(gòu)想階段、探索階段、融合階段和同城階段。

根據(jù)他給出的指標(biāo)，廣佛已經(jīng)進(jìn)入全域同城發(fā)展的同城階段。具體而言，除公交、地鐵等交通基礎(chǔ)設(shè)施完善外，在能源、通信、金融和部分公共服務(wù)領(lǐng)域，兩城已實(shí)現(xiàn)一定程度同城化。

作為中國較早探索同城化的兩座城市，這樣的成績，也代表了中國城市同城化探索的最高水平——實(shí)際上，若干年前，“廣佛同城化”就被很多專家學(xué)者認(rèn)為是最有可能率先成為現(xiàn)實(shí)的都市圈。

但在不少人看來，廣佛同城化速度仍然“太慢了”。楊靜的切身感受是，十年后，廣佛仍然是“兩座城市”。同城化相關(guān)的規(guī)劃和政策居多，已經(jīng)完成的交通連接并沒能達(dá)到帶來大量就業(yè)機(jī)會的程度。這與兩市開啟同城化之初“擺脫低水平重復(fù)建設(shè)、市場分割、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)等問題”的初衷仍有一段距離。

不久前，上海第三機(jī)場選址的消息，讓越來越多人意識到，更多中國城市正在參與“超級城市”建設(shè)?；葜輽C(jī)場之于深圳、南通機(jī)場之于上海，都將大大拓寬城市發(fā)展邊界。不久前，珠三角新干線機(jī)場更名后的珠三角樞紐（廣州新）機(jī)場確定落戶佛山，也讓廣佛兩市“超級城市”的輪廓更為清晰。

面對新一輪競爭，廣佛同城化水平顯然需要進(jìn)一步提高。

中山大學(xué)港澳珠江三角洲研究中心副主任林江認(rèn)為，在硬件條件上，廣佛已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)人流、物流一體化，但在軟件條件上，還沒有達(dá)到當(dāng)初的設(shè)計(jì)要求。例如，在土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上，都應(yīng)該實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，城市規(guī)劃也要進(jìn)行全盤考慮。

這意味著，同城化需要從兩個(gè)城市作為整體的角度來考慮。此前，廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總工程師馬向明建議，應(yīng)該縮小兩市公共服務(wù)水平的差距，“如果說在佛山生活上班，卻要跑到廣州去上學(xué)或者就醫(yī)，這樣的一體化反而會造成城市更大的混亂”。

林江將目光放至大數(shù)據(jù)等新領(lǐng)域。他認(rèn)為，在新的手段下，兩市同城化不一定要局限于交界地帶，而是通過更優(yōu)化資源配置方式實(shí)現(xiàn)合作。比如，位于廣州邊緣地區(qū)的南沙，可以發(fā)揮其自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新高地的優(yōu)勢，與佛山南海、順德等區(qū)進(jìn)行創(chuàng)新合作嘗試。

而在李鐵看來，中國城市同城化發(fā)展仍面臨較多問題。交通資源配置、公共資源配置、稀缺資源建設(shè)用地的指標(biāo)分配等行政區(qū)域化管理，限制了同城化發(fā)展進(jìn)程。而要將現(xiàn)有城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的競爭格局轉(zhuǎn)化為合作格局，也需要進(jìn)一步打破區(qū)域行政藩籬。

值得注意的是，大灣區(qū)規(guī)劃，為廣佛同城化的創(chuàng)新試驗(yàn)帶來了新的探索空間。今年初公布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，廣佛同城和港深合作、澳珠合作并列，作為大灣區(qū)三大發(fā)展“極點(diǎn)”。

在林江看來，現(xiàn)在廣佛同城化受到的重視程度空前，與大灣區(qū)的政策不無關(guān)系。“關(guān)鍵是，有了大灣區(qū)之后，能否改變廣佛同城化之前所遇到的問題。”