撤鎮(zhèn)設(shè)市開閘，為什么是溫州龍港？

每經(jīng)記者 余蕊均    每經(jīng)實(shí)習(xí)記者 程曉玲    每經(jīng)編輯 劉艷美    

龍港俯瞰 圖片來源：溫州市政府官網(wǎng)

2019年8月30日，又一個新“城市”誕生。

今天下午，浙江省舉行新聞發(fā)布會通報稱：經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家民政部復(fù)函浙江省人民政府，同意撤銷蒼南縣龍港鎮(zhèn)，設(shè)立縣級龍港市，以原龍港鎮(zhèn)的行政區(qū)域?yàn)辇埜凼械男姓^(qū)域，市政府駐地為鎮(zhèn)前路195號。

新的龍港市為浙江省直轄，由溫州市代管。這也意味著，曾經(jīng)的“溫州市-蒼南縣-龍港鎮(zhèn)”三級體系，將縮短為“溫州市-龍港市”。多位政策體制研究專家均認(rèn)為“這是好事”，升格之后龍港能更加自主有效地配置資源。

近年來，我國行政區(qū)劃調(diào)整相對頻繁，“合”“改”案例不少，公開報道顯示今年已有6地撤縣設(shè)市。而龍港的特殊之處在于，備受關(guān)注的“撤鎮(zhèn)設(shè)市”正式開閘。

早前，國家發(fā)改委在《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中提到，穩(wěn)步增設(shè)一批中小城市，落實(shí)非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)設(shè)市。穩(wěn)妥有序調(diào)整城市市轄區(qū)規(guī)模和結(jié)構(gòu)。推動經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革擴(kuò)面提質(zhì)增效，解決法律授權(quán)、財(cái)政體制、人員編制統(tǒng)籌使用等問題。

問題是，我們?yōu)槭裁葱枰嗟闹行〕鞘?？為什?ldquo;撤鎮(zhèn)設(shè)市”始于龍港？

“獨(dú)一無二”

蜿蜒的鰲江注入東海前，在南岸留下了一片灘涂。1984年，龍港鎮(zhèn)在此誕生，初期規(guī)模僅僅是5個小漁村，常住人口不到8000人。

盡管不如深圳有名，但龍港版的“漁村奇跡”，同樣為人樂道。

1984年6月，時任蒼南縣錢庫區(qū)區(qū)委書記陳定模主動請纓，帶著7名干部和3000元開辦費(fèi)上任首任鎮(zhèn)委書記，承諾探索出一條發(fā)動周邊先富農(nóng)民進(jìn)城投資、推進(jìn)農(nóng)村城市化的道路。

為吸引農(nóng)民進(jìn)城，龍港鎮(zhèn)實(shí)行戶籍制度改革，以1984年中央一號文件中“允許農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”為依據(jù)，規(guī)定凡在龍港購地建房、經(jīng)商辦企業(yè)的農(nóng)民都可自理口糧遷戶口進(jìn)鎮(zhèn)，并率先嘗試將土地有償使用權(quán)向農(nóng)民開放。

1984年7月，龍港鎮(zhèn)政府成立“歡迎農(nóng)民進(jìn)城辦公室”。溫州媒體報道稱：

這里每天被四處涌來的農(nóng)民圍得水泄不通，僅30天就收到5000多戶農(nóng)民的進(jìn)城申請……

由農(nóng)民自費(fèi)造城而來，龍港也被稱為“中國農(nóng)民第一城”。有評論認(rèn)為，龍港崛起的動力，正是來自農(nóng)民的“城市情結(jié)”。

35年來，龍港不斷長大，實(shí)力持續(xù)增強(qiáng)，這里有幾組數(shù)據(jù)：

• 1994年，龍港綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力已躍居溫州全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)第一；

• 2013年，龍港鎮(zhèn)財(cái)政總收入為18.8億元，超過全國140個縣級市；鎮(zhèn)區(qū)人口密度為1.3萬人/平方公里，達(dá)到北京、上海等城市中心區(qū)的人口密度；

• 2018年，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值299.5億元，人口達(dá)到38.2萬，轄區(qū)面積183.99平方公里，在全國綜合實(shí)力百強(qiáng)鎮(zhèn)榜單中位列第17名。

公開報道中，龍港高樓林立、車水馬龍，基礎(chǔ)設(shè)施毫不遜色，比如溫州首個鎮(zhèn)級體育館、污水處理廠，浙江省首家鎮(zhèn)級行政審批服務(wù)中心、首家鎮(zhèn)級麥當(dāng)勞餐廳……

根據(jù)蒼南縣政府此前的表述，“龍港鎮(zhèn)已達(dá)到設(shè)立縣級市的要求，具備撤鎮(zhèn)設(shè)市的條件”。

那么，撤鎮(zhèn)設(shè)市后，龍港將如何運(yùn)轉(zhuǎn)？

根據(jù)今天發(fā)布會上的信息，核心要點(diǎn)就是“大部制、扁平化、低成本、高效率”。

浙江省發(fā)改委副主任翁建榮表示，龍港將擁有1575項(xiàng)縣級管理事項(xiàng)，提升了管理能力。浙江省民政廳廳長王劍侯還透露，龍港將大幅度精簡機(jī)枃，考慮設(shè)置15個黨政部門，比省內(nèi)同類縣市機(jī)構(gòu)數(shù)量少約60%；劃分9個片區(qū)，各個片區(qū)設(shè)立非獨(dú)立法人、無固定編制的“一委一中心”作為基層治理平臺，減少行政層級。

王劍侯說，龍港市將不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，“這在中國縣級行政區(qū)域是獨(dú)一無二的”。

1+1如何大于2

成功撤鎮(zhèn)設(shè)市，意味著龍港將與原來的“上級”蒼南縣平起平坐，二者未來如何相處，自然引人關(guān)注。

早在今年2月，蒼南縣委書記黃榮定在接受媒體采訪時表態(tài)：“蒼南必須有大局意識、有責(zé)任擔(dān)當(dāng)，只要對大局有利、對發(fā)展有利、對人民有利，我們就要支持這項(xiàng)改革，爭取早日成功。”

在今天的發(fā)布會上，溫州市市長姚高員也直言，改革是為推動蒼南與龍港雙贏共贏，“1+1必須要大于2”。同時，“溫州將比以往更大力度支持蒼南發(fā)展”，在蒼南和龍港全面建立同城化機(jī)制，促進(jìn)兩地走好協(xié)同發(fā)展的路子。

龍港區(qū)位示意圖 圖片來源：蒼南縣政府官網(wǎng)

在此之前，龍港早已撐起蒼南“半壁江山”。

2018年，龍港地區(qū)生產(chǎn)總值299.5億元、規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值194.9億元，分別占蒼南全縣總量53.4%、62.4%。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，龍港為蒼南縣帶來“中國印刷城”“中國禮品城”“中國印刷材料交易中心”“中國臺掛歷集散中心”等多張“國字號”金名片，成為全縣支柱產(chǎn)業(yè)的中堅(jiān)力量。

但如果只能拿到三分之一的土地指標(biāo)，卻要支撐全縣一半以上經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值，將難以滿足這個“超級鎮(zhèn)”的發(fā)展需求。換句話說，囿于“鎮(zhèn)”一級行政體制，龍港必然會陷入“小馬拉大車、大腳穿小鞋”的局面。

城叔注意到，從上世紀(jì)90年代起，龍港就在探索“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”，但過程并不順利。近年來，來自更高層面的推動讓龍港看到了新的希望。

2010年，龍港躋身浙江省首批27個小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)；2014年，成為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)的兩個鎮(zhèn)級試點(diǎn)之一。

南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授郭道久告訴城叔：“東部沿海地區(qū)出現(xiàn)了很多強(qiáng)鎮(zhèn)，但財(cái)力、影響力再強(qiáng)，也是科級（鎮(zhèn)黨委書記入常的除外），囿于行政體制因素，這種‘級別’帶來的限制很多，尤其是財(cái)權(quán)不獨(dú)立的問題。”

一位浙江省發(fā)改委人士曾指出，我國很多試點(diǎn)鎮(zhèn)，存在要素配置與經(jīng)濟(jì)規(guī)模不匹配，管理力量與城鎮(zhèn)規(guī)模不匹配，執(zhí)法權(quán)限與管理需求不匹配，生活品質(zhì)與居民需求不匹配等問題。

如今，靴子落地，如何讓資源真正匹配、使“1+1”真正大于“2”，無疑是對溫州的考驗(yàn)。

培育更多中小城市

當(dāng)然，龍港市的“誕生”，更事關(guān)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。

2014年12月，國家發(fā)改委等11個部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于印發(fā)國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案的通知》，“鎮(zhèn)改市”即引發(fā)諸多關(guān)注。

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員杜志雄曾在受訪時表示，我國很多經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)受制于鎮(zhèn)的建制，已經(jīng)難以滿足當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求，“鎮(zhèn)改市”是必由之路。因此，消息一出，各地方政府“蠢蠢欲動”。但也有不少觀點(diǎn)認(rèn)為，此舉可能會增加財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)。

而國家層面也相對謹(jǐn)慎，僅浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)、吉林省安圖縣二道白河鎮(zhèn)兩地入選“鎮(zhèn)改市”國家試點(diǎn)。

據(jù)錢江晚報當(dāng)時的報道，在今后兩到三年內(nèi)，龍港將開展鎮(zhèn)改市探索，以“建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市模式”為主要任務(wù)，按照“小政府、大服務(wù)”的方向，打造在全國具有示范意義的新型設(shè)市模式的典范。

2016年2月，《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》指出，要培育發(fā)展一批中小城市，將具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)置為市。

今年4月，國家發(fā)改委在《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中明確，要穩(wěn)步增設(shè)一批中小城市，落實(shí)非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)設(shè)市。

為什么要增設(shè)？中小城市對新型城鎮(zhèn)化有多重要？

國家發(fā)改委規(guī)劃司副司長周南的話，或許可以幫大家更好地認(rèn)識：“我們的城市結(jié)構(gòu)跟其他國家不一樣，因?yàn)樾姓w制起了很大的作用，（城市）不完全是自發(fā)成長的。所以我們國家的大城市多，小城鎮(zhèn)多，而中間的中小城市發(fā)育不足。”

她列舉了北京、上海、紐約和東京四座城市，分析它們在0~10公里/10~20公里/20~30公里/30~50公里的空間人口密度發(fā)現(xiàn)，第一個空間內(nèi)，上海和北京的人口密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于東京和紐約，中間兩個空間大家都差不多，而第四個空間范圍內(nèi)，上海和北京則遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東京和紐約。

“這就說明，我們一走出城，走不了幾步就是農(nóng)村了，”周南說，“這是我們的現(xiàn)狀，所以更需要用大城市帶動小城市，發(fā)展城市群。”

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任徐林也曾表示，中國這樣一個人口數(shù)量接近14億的大國，城市數(shù)量只有600多個，而人口不足我國零頭的日本，城市數(shù)量也有上千個。

數(shù)據(jù)也可以佐證：1978年~2018年，我國城鎮(zhèn)人口從1.7億增加到8.3億，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到59.58%，城市數(shù)量從193個增加到657個，建制鎮(zhèn)增加約10倍。但對比來看，美國城市數(shù)量超過1萬個，且大量是中小城市。

因此，增設(shè)中小城市，已成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。從實(shí)現(xiàn)路徑上來說，撤縣、撤鎮(zhèn)，均已“開閘”。

公開報道顯示，在大規(guī)模“縣改市”暫停20年后，2017年有6個縣獲批撤縣設(shè)市，2018年批復(fù)了12個，今年截至目前已有6地獲批。

而鎮(zhèn)一級的改革，也已從龍港開啟。