個稅改革邁出關(guān)鍵一步，人民日報五問個人所得稅法修改

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8月27日，正在召開的十三屆全國人大常委會第五次會議再次審議個人所得稅法修正案草案。

這是自1980年個稅立法以來的第七次修改，與上次修改時隔7年，同樣引起公眾關(guān)注。

此次個稅法的修改力度很大，最大的亮點(diǎn)是什么？5000元的起征點(diǎn)是否合適？45%的最高檔稅率是否高了？為什么要新增專項(xiàng)附加扣除的規(guī)定？費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)為什么要實(shí)行全國“一刀切”？……這些公眾關(guān)注的問題，也正是立法者多次審議時認(rèn)真斟酌之處。帶著這些疑問，8月26日，記者采訪了部分權(quán)威人士和專家。

1.為什么要由分類稅制向綜合稅制轉(zhuǎn)變

我國目前實(shí)行的是分類稅制，即將個人不同性質(zhì)的所得進(jìn)行分類，分別扣除不同費(fèi)用，以不同稅率課稅。黨的十八屆三中全會決定提出，“逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制”，這是個稅改革的總體方向。

個稅法修改的最大亮點(diǎn)在于開啟了從分類稅制向綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制的改革。全國人大常委會法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，這么多年來，個稅改革一直朝這個方向努力，個稅法修改終于邁出了關(guān)鍵的第一步。這次修改由分類稅制向綜合與分類相結(jié)合的稅制轉(zhuǎn)變，把以前的工資薪金所得、勞務(wù)報酬所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得作為綜合所得，按照統(tǒng)一的超額累進(jìn)稅率進(jìn)行征稅。

分類稅制有什么弊端？實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制，于國于民有什么好處？

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌說，在現(xiàn)行分類稅制下，工資薪金所得每月按3500元的費(fèi)用扣除后按3%—45%的超額累進(jìn)稅率，勞務(wù)報酬所得每次不超過4000元的，減除800元費(fèi)用，超過4000元的，減除20%的費(fèi)用，然后按20%比例稅率征稅，超過一定數(shù)額后實(shí)行加成征收，最高稅率相當(dāng)于40%。此次個稅法修改后實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的稅制，一個納稅人如果既有工資薪金所得又有勞務(wù)報酬所得，年終要將兩項(xiàng)所得合并適用統(tǒng)一的超額累進(jìn)稅率表。分類稅制最大的弊端是“認(rèn)錢不認(rèn)人”，由于無法將不同來源的所得按照納稅人個人歸集，根據(jù)個人總所得納稅，因此導(dǎo)致所得相同的人由于所得性質(zhì)不同稅負(fù)不同，不利于稅負(fù)的公平分配。

在綜合與分類相結(jié)合的稅制下，納入綜合范圍的不同所得項(xiàng)目將合并計算納稅，稅負(fù)的分配將更為公平。此外，綜合與分類相結(jié)合稅制下，自然人納稅人需要將全年納入綜合所得的各項(xiàng)收入?yún)R總向稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行納稅申報，這將帶來政府與納稅人關(guān)系的重大變化，有利于提高納稅人意識，增強(qiáng)納稅人參與社會治理的動力，對于促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化具有重要推動作用。張斌這樣總結(jié)綜合與分類相結(jié)合稅制的好處。

國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所所長李萬甫說，在原來分類稅制下，每取得的一筆收入，由收入的支付單位作為代扣代繳義務(wù)人向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報納稅。個人基本上不跟稅務(wù)機(jī)關(guān)打交道。這種分類稅制雖然征收簡便，但是沒有很好地發(fā)揮個人所得稅對收入分配的調(diào)控功能。實(shí)行綜合計稅，能夠較好地體現(xiàn)個人收入的合理負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)納稅人的認(rèn)同感。此次個稅法修改，只是將四項(xiàng)所得納入了綜合計稅，其他各項(xiàng)所得還是沿用原來分類計征的方式。

2.基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)為什么確定在5000元

草案規(guī)定，居民個人的綜合所得，以每一納稅年度的收入額減除費(fèi)用6萬元以及專項(xiàng)扣除、專項(xiàng)附加扣除和依法確定的其他扣除后的余額，為應(yīng)納稅所得額。這條規(guī)定，也就是媒體所說的，個稅起征點(diǎn)為每月5000元。

自1980年將個稅起征點(diǎn)確定為800元/月后，我國先后3次根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況調(diào)整個稅起征點(diǎn)，分別是2006年提高到1600元/月，2008年提高到2000元/月，2011年提高到目前的3500元/月。7年間，平均工資在不斷上漲，現(xiàn)有的個稅起征點(diǎn)已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的狀況，需要上調(diào)，才能減少中低收入者的壓力，增加這部分人到手的實(shí)際收入。

為什么個稅起征點(diǎn)要提高到5000元？依據(jù)何在？財政部部長劉昆就草案作說明時認(rèn)為，這一標(biāo)準(zhǔn)綜合考慮了人民群眾消費(fèi)支出水平增長等各方面因素，并體現(xiàn)了一定的前瞻性。按此標(biāo)準(zhǔn)并結(jié)合稅率結(jié)構(gòu)調(diào)整測算，取得工資、薪金等綜合所得的納稅人，總體上稅負(fù)都有不同程度下降，特別是中等以下收入群體稅負(fù)下降明顯，有利于增加居民收入、增強(qiáng)消費(fèi)能力。

全國人大常委會法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人解釋：看個稅，不能單純考慮一方面因素，而要綜合考慮各方面要求。起征點(diǎn)除了考慮居民基本生活消費(fèi)支出的變化情況外，還要考慮個人所得稅作為一個直接稅發(fā)揮調(diào)整收入分配的功能。“雖然有人覺得5000元的標(biāo)準(zhǔn)離預(yù)想的有一定差距，但是如果大家仔細(xì)算一下，這次改革是綜合改革，除了提高5000元基本減除標(biāo)準(zhǔn)之外，同時增加了一些專項(xiàng)附加扣除，擴(kuò)大了低檔稅率的級距?？赡苣阋郧斑m用的是10%的稅率，個稅法修改以后就適用3%的稅率，這是一個綜合減稅的過程。”

中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院教授朱青指出，這次個稅改革的主導(dǎo)思想之一，就是要給中低收入者減稅，但與以往幾次改革不同的是，這次減稅并不是單純地提高費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，而是采取了三項(xiàng)措施：一是將費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)從每月3500元提高到5000元，提高了近43%；二是加進(jìn)了專項(xiàng)附加扣除，包括子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息和住房租金、贍養(yǎng)老人等支出，從而使費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)從過去的“一刀切”變成個性化的費(fèi)用扣除，讓稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)更加貼近納稅人的實(shí)際情況；三是調(diào)整了累進(jìn)稅率表，拓寬了3%、10%和20%三檔低稅率適用的所得級距，如以前3%的稅率只適用每月0—1500元的應(yīng)稅所得，修改后適用于0—3000元的應(yīng)稅所得。“應(yīng)當(dāng)說，這次‘三管齊下’的減稅措施也是個稅法修改的亮點(diǎn)之一。”

3.最高檔稅率45%是否高了

草案規(guī)定，綜合所得，適用百分之三至百分之四十五的超額累進(jìn)稅率。

在征求意見過程中，有人認(rèn)為，稅率過高，不利于調(diào)動高收入群體創(chuàng)造財富的積極性，也不利于留住、吸引高端人才。

那么，目前個稅法修正案草案規(guī)定45%的最高檔稅率，依據(jù)何在？

45%的稅率覆蓋的是每年96萬元以上的應(yīng)稅所得，在這之下的部分都是按照各檔的低稅率適用的。從我國現(xiàn)在的調(diào)節(jié)收入分配來看，高、中、低收入差距比較大，維持一定的稅收調(diào)節(jié)率是保持包容性發(fā)展、促進(jìn)包容性增長的必要。

“目前個稅法修正案草案沒有采納某些人的建議將45%的最高邊際稅率降到35%，我想還是從社會公平角度來考慮的。”朱青認(rèn)為，個人所得稅除了籌集財政收入外，還有一個重要的職能就是調(diào)節(jié)收入分配，它與社會保障制度搭配可以起到“抽肥補(bǔ)瘦”的作用。當(dāng)然，個稅稅率過高不利于引進(jìn)人才，但如果過低也不利于矯正收入分配不公。

朱青坦言，在制定個人所得稅的稅率時，國家一定要在公平與效率之間進(jìn)行權(quán)衡。當(dāng)前我國收入分配差距較大，基尼系數(shù)常年在0.4這個國際警戒線之上，已經(jīng)影響到社會穩(wěn)定和居民消費(fèi)能力的擴(kuò)大，亟須國家通過財政稅收手段加以調(diào)節(jié)。黨的十九大報告也要求履行好政府再分配調(diào)節(jié)職能，所以從這個意義上考慮，這次二審稿維持了45%的最高稅率不變，應(yīng)當(dāng)說是合理的。

4.為什么要新增專項(xiàng)附加扣除的規(guī)定

草案規(guī)定，專項(xiàng)扣除，包括居民個人按照國家規(guī)定的范圍和標(biāo)準(zhǔn)繳納的基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險等社會保險費(fèi)和住房公積金等；專項(xiàng)附加扣除，包括子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息或者住房租金、贍養(yǎng)老人等支出。這幾項(xiàng)支出，可以在稅前扣除。通俗地講就是，以后納稅時，除減去基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、住房公積金等專項(xiàng)扣除，還要減去專項(xiàng)附加扣除，再計算要納多少稅。也可以用這樣一道算式來表示：應(yīng)稅所得=年度收入-6萬元（起征點(diǎn)）-專項(xiàng)扣除-專項(xiàng)附加扣除-依法確定的其他扣除。

全國人大常委會法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人說，此次修法增加了專項(xiàng)附加扣除的規(guī)定，個人除了起征點(diǎn)以外，還可以根據(jù)家庭的具體情況，對于教育、醫(yī)療等支出予以稅前扣除。在征求意見過程中很多人提出，養(yǎng)老支出對個人負(fù)擔(dān)也比較重，特別是隨著我國人口老齡化的日益加快，獨(dú)生子女家庭居多，贍養(yǎng)老人支出負(fù)擔(dān)很重。為進(jìn)一步減輕他們的個人稅負(fù)，二審稿在專項(xiàng)附加扣除里增加了贍養(yǎng)老人支出。

為什么要新增專項(xiàng)附加扣除的規(guī)定？劉昆在草案說明中指出，主要是考慮個人負(fù)擔(dān)的差異性，更符合個人所得稅基本原理，有利于稅制公平。

草案在征求意見時，網(wǎng)民對“專項(xiàng)附加扣除”的規(guī)定一致叫好，但這也帶來了新的問題：專項(xiàng)附加扣除，怎么扣？是否需要憑證，比如子女教育的入學(xué)證明、贍養(yǎng)老人的證明等。

據(jù)記者了解，具體的扣除范圍和方法在將來出臺的個稅法實(shí)施條例中會體現(xiàn)。原則是盡量簡化手續(xù)，便于操作。在設(shè)計流程時，能通過信息系統(tǒng)查驗(yàn)的，盡量不要求納稅人提供證明。

5.費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)為什么要“一刀切”

目前，個稅實(shí)行的是全國“一刀切”政策，起征點(diǎn)地區(qū)之間沒有任何差異。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)之間不平衡的問題比較突出，地區(qū)之間人均收入水平和人均消費(fèi)支出水平都有一定的差距。有人認(rèn)為，個人所得稅的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)不能全國“一刀切”，應(yīng)當(dāng)按各地區(qū)的實(shí)際情況分別制定。

朱青回應(yīng)道，這種觀點(diǎn)不能說沒有道理，但是如果真按這個思路操作也會帶來許多問題。例如，如果各個地區(qū)“起征點(diǎn)”不同，會不會發(fā)生由“起征點(diǎn)”較高的企業(yè)發(fā)工資而人卻在“起征點(diǎn)”較低的地區(qū)工作呢？這種避稅是很容易的。還有，在“起征點(diǎn)”高的地區(qū)注冊公司，把單位的員工都放在這個公司的名下發(fā)工資，但常年并不在此地工作。一旦“起征點(diǎn)”參差不齊并且差異較大，那么這種情況很可能發(fā)生。另外，目前個人所得稅收入中央和地方六、四分成，如果大家都把職工放在“起征點(diǎn)”高的地區(qū)發(fā)工資，而這些地區(qū)往往又是發(fā)達(dá)地區(qū)，這樣反而會影響經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收利益。

在李萬甫看來，這種“一刀切”的規(guī)定，是稅法統(tǒng)一性的內(nèi)在要求。如果各地都因地制宜確定不同的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，就會破壞稅法的嚴(yán)肅性。從國外的個稅實(shí)踐來看，基本上都是實(shí)行統(tǒng)一的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，沒有體現(xiàn)地區(qū)的差異性。個稅的功能主要是調(diào)節(jié)居民個人的收入分配，對區(qū)域間分配差異無法實(shí)施調(diào)節(jié)。同時，對個人收入?yún)^(qū)域間的這種差異，也不是個稅這個稅種所肩負(fù)的功能。他指出，如果實(shí)行差異化的規(guī)定，減除費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)各地有所差異的話，那么對個稅匯總之后多退少補(bǔ)的機(jī)制就很難執(zhí)行。因?yàn)楦鞯氐臉?biāo)準(zhǔn)不一樣，怎么能夠?qū)嵤┒嗤松傺a(bǔ)？所以，基本費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)全國應(yīng)統(tǒng)一。

張斌的觀點(diǎn)是，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，資本和勞動是在全國范圍內(nèi)流動的，全國統(tǒng)一市場的建立要求對流動性稅基盡可能適用統(tǒng)一的稅制。各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不均衡的問題，更多應(yīng)依靠財政支出環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移支付等政策來實(shí)現(xiàn)。