每經(jīng)專訪財科院專家：當前是積極的財政政策 地方債必須納入預算管理

每經(jīng)記者 張鐘尹    每經(jīng)編輯 陳旭    

近日，中國人民銀行研究局局長徐忠的一篇專欄文章，引出財政政策和貨幣政策如何協(xié)同發(fā)力、共同做好宏觀經(jīng)濟調(diào)控的討論。

如何看待當前的財政政策以及治理地方債等問題？為此，《每日經(jīng)濟新聞》（以下簡稱NBD）記者專訪了中國財政科學研究院金融研究室主任趙全厚和中央財經(jīng)大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云。

圖片來源：視覺中國

財政政策是否積極？

NBD：當前有觀點認為，不能將赤字規(guī)模與積極財政政策的力度簡單等同起來。我們?nèi)绾卫斫猱斍暗姆e極財政政策？

趙全厚：按照定義來看，如果財政出現(xiàn)盈余，這叫防御性的財政政策、盈余財政政策。如果略有點赤字或略有點結余，這叫中性財政政策。如果赤字高一點的話，是積極財政政策。

從1998年至今，我國一直堅持實施積極財政政策，最積極的時候赤字率達到3.0%；一段時間內(nèi)我們也實施穩(wěn)健的財政政策，赤字率在1.5%到1.8%之間。一般來看，赤字率2.0%以上的都叫積極財政政策。

今年預算安排的赤字率是2.6%，不能說它不是積極的財政政策。這當中需要厘清一個概念，官方赤字沿用四本預算中的一般公共預算新增債務規(guī)模的口徑，這個口徑是比較小的，廣義上赤字還應考慮政府性基金預算的收支差額（即地方政府專項債務），今年安排1.35萬億元。

喬寶云：以我的判斷，現(xiàn)在財政政策已經(jīng)非常積極了。從地方債務角度來看，如果僅考慮合法債務，2017年我國地方債余額約為16.47萬億元，似乎還可以采取更積極的財政政策，但是不是真的可以擴張呢？肯定不是。需要強調(diào)的是，我們還有隱性債務，不在我們的財政報表之內(nèi)，而現(xiàn)在隱性債務的真正規(guī)模，包括政府購買服務、政府基金以及PPP等各種形式的隱性債務到底有多少還很難準確估算。

地方債務風險誰之過？

NBD：防范化解重大風險是三大攻堅戰(zhàn)之一，其中的重點是防控地方政府債務風險，各界對此非常關注。地方政府債務由誰來管理？

趙全厚：經(jīng)過全國人大法律授權以及國務院行政授權財政部管理政府債務之后，從2010年開始，包括2014年預算法通過，以及國務院辦公廳發(fā)布的43號文，財政部這幾年一直按照既定程序?qū)Φ胤秸畟鶆者M行管理。

此前，財政部會同有關部門對新預算法實施前截至2014年末的地方政府性債務存量進行了清理甄別，分清了政府和企業(yè)的責任，明確政企分開，并且明確融資平臺不能再為地方政府承擔融資職能。

對于截至2014年12月31日以前的融資平臺債務，各級政府負有償還責任的10.7萬億元，分三年置換，也就是今年要全部置換完畢。

喬寶云：在地方債務風險管理上，對于財政部門的指責是不公平的。我認為，在治理地方債的這個態(tài)度上，財政部比任何一個部門都積極。財政是最后真正承擔兜底風險的，所以財政在各個地方都是最謹慎的。

NBD：當前防范地方政府債務風險，財政、金融以及其他宏觀調(diào)控政策應當如何協(xié)調(diào)？

趙全厚：我認為，對于地方政府債務風險，尤其是融資平臺的風險，不能只看到財政和金融這兩個方面。因為其行為主體既不是財政部門也不是金融部門，而是地方政府融資平臺。按照法律，2015年以后融資平臺公司已經(jīng)不允許為政府融資了，否則屬于違法違規(guī)融資，財政部也多次問責此類違法違規(guī)舉債行為。

剝離了政府融資職能，融資平臺公司的融資行為屬于國有企業(yè)的市場化方式融資，這樣的融資行為歸結到財政部門似乎說不過去。

喬寶云：這個問題本質(zhì)上是地方政府的治理，具體來說，任何地方政府借了一筆錢都必須放在預算里面，預算之外，政府不能借任何的錢，這才是最關鍵的，而這個工作往往不是財政一個部門能做得到。

從其他國家的實踐經(jīng)驗來看，我個人覺得，首先最關鍵是地方各級人大應當負起制約責任，地方人大有充分的信息。關鍵要加強預算管理，把所有借的錢全部都放在賬上，做不到這一點，其他管理手段都無法奏效。

其次是金融系統(tǒng)，當前我們的金融機構有一個很明顯的傾向，把錢借給政府、央企或者國企都沒問題。舉債行為是市場的行為，它是兩廂情愿的，有借款的、有貸款的，如果金融機構不肯貸款，地方政府怎么去借錢呢？因此，要改革我們的金融體系，發(fā)揮其支持實體、穩(wěn)定經(jīng)濟的作用。

減稅如何發(fā)揮效應？

NBD：近年來，政府部門大力推進減稅降費政策，但也有聲音認為，近幾年減稅政策不少，但是企業(yè)和居民缺少實在的獲得感，未來有沒有更大的減稅空間？

趙全厚：如果說政府手里的錢每年都花不完，我認為肯定是有減稅空間的。但我國在財政收支矛盾較大情況下，中央政府以及地方政府一邊舉債、一邊減稅，未來減稅空間不能說是很大的。

需要強調(diào)的是，政府的減稅空間關鍵要看未來的改革以及政府支出的調(diào)整，當簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務等改革推動政府職能發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，市場活力和社會創(chuàng)造力明顯增強，政府支出結構將會優(yōu)化，減稅空間就更充足了。

喬寶云：我們看到大量的減稅金額，有些觀點認為缺少獲得感，有一種解釋是我們過去的稅收征管還不完善，現(xiàn)在征管手段更加完備，我覺得有一定的道理。不過，從深層次來說，我們很多政策必須要透明，減少這些中間環(huán)節(jié)的扭曲，才能完整地實現(xiàn)政策目標。