證券法修訂工作或再次延緩 “三讀”大概率爽約

最新的全國(guó)人大常委會(huì)2018年立法工作計(jì)劃顯示，證券法（修訂）被列入預(yù)備審議項(xiàng)目，這意味著從2013年就啟動(dòng)審議的證券法修訂工作或再次延緩。

這是證券法自2013年啟動(dòng)修訂、2014年到2017年連續(xù)四年被列入立法計(jì)劃“繼續(xù)審議的法律案”以來(lái)，首次被列入預(yù)備審議序列。據(jù)接近全國(guó)人大的相關(guān)人士表示，放入預(yù)備審議序列的法律年內(nèi)上會(huì)審議的可能性不是很大，證券法“三讀”大概率爽約，證券法修訂再次延后。

有業(yè)內(nèi)人士預(yù)計(jì)，證券法因牽扯面廣，需研究和調(diào)研的事情較多，短期內(nèi)各方難以達(dá)成共識(shí)，尤其在當(dāng)前混業(yè)經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)環(huán)境復(fù)雜、中小投資者較多的情況下，證券法修訂更為謹(jǐn)慎，耗時(shí)較長(zhǎng)，成為了遲遲難以推出的主要原因。

另外，放在預(yù)備審議項(xiàng)目里的法律還有房產(chǎn)稅法、期貨法和個(gè)人所得稅法等。

關(guān)注一：證券法進(jìn)入預(yù)備審議的意義

一般來(lái)說(shuō)，法律修訂需經(jīng)過(guò)“三讀”，即三次人大常委會(huì)審議通過(guò)后正式發(fā)布實(shí)施，

但此次被列入預(yù)備審議項(xiàng)目中，讓不少業(yè)內(nèi)人士直言“還得等”。

按照慣例，放入預(yù)備審議中的立法項(xiàng)目由有關(guān)方面抓緊調(diào)研和起草工作，視情在2018年或者以后年度安排審議，在預(yù)備審議項(xiàng)目之前，有繼續(xù)審議的法律案、初次審議的法律案，這兩類立法項(xiàng)目的審議均有相對(duì)確定的時(shí)間表，優(yōu)先級(jí)高于預(yù)備審議項(xiàng)目。

自證券法啟動(dòng)修訂以來(lái)，2014年到2017年每年人大常委會(huì)公布的立法計(jì)劃中，證券法（修訂）均在“繼續(xù)審議的法律案”中，這一序列就決定著法律修訂被排上了議事日程，年內(nèi)審議的幾率極高，證券法“一讀”、“二讀”分別在2015年4月和2017年4月上會(huì)審議。而“預(yù)備審議項(xiàng)目”需根據(jù)法律修訂進(jìn)程、市場(chǎng)調(diào)研情況、各方是否達(dá)成共識(shí)來(lái)確定修訂日期，年內(nèi)上會(huì)概率大幅降低。

從“繼續(xù)審議”到“預(yù)備審議”，證券法修訂進(jìn)程再次延緩，2018年推出概率大幅降低。

2018年繼續(xù)審議的法律案有12件，包括監(jiān)察法（已通過(guò)）、人民陪審員法、英雄烈士保護(hù)法、人民法院組織法、電子商務(wù)法等；初次審議的法律案有14件，包括了憲法修正案、刑事訴訟法、稅收征收管理法、車輛購(gòu)置稅法、資源稅法等。

值得注意的是，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議4月27日下午全票表決通過(guò)了英雄烈士保護(hù)法，英雄烈士的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)受法律保護(hù)，禁止歪曲、丑化、褻瀆、否定英雄烈士的事跡和精神，宣揚(yáng)、美化侵略戰(zhàn)爭(zhēng)和侵略行為，將依法懲處直至追究刑責(zé)。

預(yù)備審議項(xiàng)目有證券法（修改），修改全國(guó)人民代表大會(huì)組織法、公務(wù)員法、著作權(quán)法、職業(yè)教育法、森林法、個(gè)人所得稅法、安全生產(chǎn)法、未成年人保護(hù)法、檔案法、現(xiàn)役軍官法、兵役法、人民武裝警察法、治安管理處罰法等，制定原子能法、出口管制法、密碼法、期貨法、消費(fèi)稅法、房地產(chǎn)稅法、契稅法、印花稅法、陸地國(guó)界法以及鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村金融等方面的立法項(xiàng)目。

關(guān)注二：個(gè)稅法、房地產(chǎn)稅法、印花稅法、期貨法進(jìn)程

除證券法以外，備受市場(chǎng)關(guān)注的個(gè)人所得稅法、房地產(chǎn)稅法、印花稅法、期貨法等都在預(yù)備審議項(xiàng)目里，可見(jiàn)，上述關(guān)鍵領(lǐng)域的修法已進(jìn)入到人大常委會(huì)的修法序列中，其中房地產(chǎn)稅法和證券法修訂一樣，2013房地產(chǎn)稅就進(jìn)入了立法程序，修法之路遙遙。

關(guān)注三：耗時(shí)五年，證券法修訂仍在路上

早在2013年就被列入立法計(jì)劃的《證券法》，這些年來(lái)的修法之路可謂艱辛。

2013年12月，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委組成了由部分委員和證監(jiān)會(huì)、發(fā)改委、央行、國(guó)務(wù)院法制辦等國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)同志以及最高法、全國(guó)人大常委會(huì)法工委等單位參加的起草組，開(kāi)展證券法的修改工作。經(jīng)過(guò)了一年多的研究論證，2015年4月21日，《證券法》修訂草案在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議上首次亮相。

該修訂草案明確了股票發(fā)行注冊(cè)制，確定了多層次資本市場(chǎng)體系的法律規(guī)則，健全了上市公司收購(gòu)制度，同時(shí)，專章規(guī)定了投資者保護(hù)制度，尊重了證券行業(yè)的自治與創(chuàng)新，突出了監(jiān)管者的簡(jiǎn)政放權(quán)，強(qiáng)化了事中事后監(jiān)管制度，完善了跨境監(jiān)管合作機(jī)制，提高了失信懲戒力度。

當(dāng)市場(chǎng)期待一讀之后的公開(kāi)征求意見(jiàn)稿時(shí)，2015年6月末的股市震蕩，讓立法前景變得不再明朗，《證券法》的修訂安排向后推遲。2016年3月份，全國(guó)人大2016年的立法計(jì)劃中，《證券法》修訂再次被列入其中，隨后也明確將在12月份上會(huì)審議《證券法》修訂草案，《證券法》修訂終于有了較為明確的時(shí)間表，不料，《證券法》修訂卻“爽約”。

關(guān)注四：當(dāng)前證券法許多內(nèi)容難以完全適應(yīng)新形勢(shì)

多次“爽約”的背后，是證券法起草組的多次立法調(diào)研。

知情人士表示，當(dāng)前證券法的許多內(nèi)容已經(jīng)難以完全適應(yīng)證券市場(chǎng)發(fā)展的新形勢(shì)，不僅證券發(fā)行管制過(guò)多過(guò)嚴(yán)，直接融資比重過(guò)低，資本市場(chǎng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的作用未能有效發(fā)揮，而且證券跨境發(fā)行和交易活動(dòng)缺乏必要的制度安排，不能適應(yīng)市場(chǎng)創(chuàng)新發(fā)展和打擊非法證券活動(dòng)的需要，加之，市場(chǎng)約束機(jī)制不健全，對(duì)投資者保護(hù)不力，信披質(zhì)量不高、監(jiān)管執(zhí)法手段不足，欺詐發(fā)行、虛假陳述、內(nèi)幕交易等損害投資者合法權(quán)益的行為時(shí)有發(fā)生。特別是2015年年中的股災(zāi)，暴露出監(jiān)管和法律方面的諸多漏洞，需要全盤(pán)考量，在充分研究論證的基礎(chǔ)上對(duì)《證券法》進(jìn)行修訂。

所以，在總結(jié)證券法實(shí)施情況的基礎(chǔ)上，證券法起草組參考借鑒境外證券立法經(jīng)驗(yàn)，先后赴北京、上海、廣東、深圳、重慶等地開(kāi)展調(diào)研，吸收人大代表、政協(xié)委員就證券法修改提出的意見(jiàn)建議，多次征求國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、地方人大、業(yè)界人士和專家學(xué)者的意見(jiàn)建議，隨后遞交的新版《證券法》修訂草案更加全面、更為完整。

關(guān)注五：回顧“二讀”內(nèi)容有哪些

2017年4月，久違的《證券法》迎來(lái)了“二讀”。

因改動(dòng)較大，二次上會(huì)的新版本更像是“一讀”，因擔(dān)心影響市場(chǎng)，全國(guó)人大從“法律修訂敏感”角度考慮，沒(méi)有依從慣例在“一讀”和“二讀”之間向市場(chǎng)公開(kāi)修訂草案的征求意見(jiàn)稿。

不過(guò)從官方披露的消息來(lái)看，“二讀”的證券法修訂草案主要聚焦了七方面內(nèi)容：

1注冊(cè)制具體內(nèi)容暫不規(guī)定

2015年12月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在實(shí)施股票發(fā)行注冊(cè)制改革中調(diào)整適用證券法有關(guān)規(guī)定的決定。注冊(cè)制改革相關(guān)準(zhǔn)備工作仍在進(jìn)行，具體改革舉措尚未出臺(tái)。據(jù)此對(duì)現(xiàn)行證券法第二章“證券發(fā)行”的規(guī)定，暫不作修改，待實(shí)施注冊(cè)制改革授權(quán)決定的有關(guān)措施出臺(tái)后，根據(jù)實(shí)施情況，在下次審議時(shí)再對(duì)相關(guān)內(nèi)容作統(tǒng)籌考慮。同時(shí)，為了做好修訂草案與注冊(cè)制改革授權(quán)決定的銜接，體現(xiàn)改革方向和要求，修訂草案二審稿增加規(guī)定，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)按照全國(guó)人大常委會(huì)相關(guān)授權(quán)逐步推進(jìn)股票發(fā)行制度改革。

2監(jiān)管執(zhí)法權(quán)限、處罰力度雙升級(jí)

草案二審稿對(duì)相關(guān)規(guī)定作進(jìn)一步修改完善：增加證監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)測(cè)并防范、處置證券市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的原則規(guī)定；進(jìn)一步發(fā)揮證券交易所的一線自律管理職能；對(duì)涉嫌違法人員實(shí)施邊控等措施；加大對(duì)證券違法行為的處罰力度，完善處罰規(guī)則，提高罰款數(shù)額。

3收購(gòu)增持資金應(yīng)說(shuō)明“來(lái)路”

草案二審稿要求投資者在持股變動(dòng)公告中應(yīng)當(dāng)公告增持股份的資金來(lái)源以及在上市公司中擁有表決權(quán)的股份變動(dòng)的時(shí)間及方式；對(duì)投資者違規(guī)增持的股份，明確在一定期限內(nèi)不得行使表決權(quán)；將在上市公司收購(gòu)中收購(gòu)人持有的被收購(gòu)的上市公司的股票，在收購(gòu)行為完成后不得轉(zhuǎn)讓的期限，由“六個(gè)月”延長(zhǎng)為“十八個(gè)月”。

4信息披露全面升級(jí)為專章規(guī)定

擴(kuò)大信息披露義務(wù)人的范圍，增加信息披露的內(nèi)容，明確信息披露的方式；強(qiáng)化公司董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員在信息披露中的責(zé)任；明確信息披露的一般原則要求，強(qiáng)調(diào)信息披露應(yīng)當(dāng)真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，簡(jiǎn)明清晰，通俗易懂；應(yīng)當(dāng)同時(shí)披露、平等披露。

5證券交易增加操縱市場(chǎng)等情形

草案二審稿作出完善：擴(kuò)大應(yīng)予嚴(yán)格規(guī)范的內(nèi)幕信息知情人的范圍，增加操縱市場(chǎng)的情形；增加禁止利用未公開(kāi)信息進(jìn)行證券交易的規(guī)定；進(jìn)一步強(qiáng)化證券交易實(shí)名制的要求，禁止利用他人賬戶從事證券交易；增加對(duì)程序化交易的規(guī)范；規(guī)范上市公司停牌、復(fù)牌行為，防止上市公司濫用停牌、復(fù)牌損害投資者的合法權(quán)益。

6投資者保護(hù)設(shè)專章作規(guī)定

設(shè)專章從規(guī)范現(xiàn)金分紅、投資者適當(dāng)性管理、先行賠付制度等方面強(qiáng)化投資者保護(hù)。強(qiáng)調(diào)證券公司銷售證券、提供服務(wù)，應(yīng)當(dāng)與投資者的風(fēng)險(xiǎn)承受能力相匹配；規(guī)定征集投票權(quán)制度，增加中小股東在上市公司中的話語(yǔ)權(quán)；規(guī)范現(xiàn)金分紅，要求上市公司應(yīng)當(dāng)按照公司章程的規(guī)定分配現(xiàn)金股利；規(guī)定債券持有人會(huì)議和債券受托管理人制度，更好保護(hù)債券持有人合法權(quán)益。

7多層次資本市場(chǎng)作出原則規(guī)定明確三層次

增加了關(guān)于多層次資本市場(chǎng)的原則規(guī)定：將證券交易場(chǎng)所劃分為證券交易所、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他全國(guó)性證券交易場(chǎng)所（新三板）和按照國(guó)務(wù)院規(guī)定設(shè)立的區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)三個(gè)層次；考慮到國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他全國(guó)性證券交易場(chǎng)所、按照國(guó)務(wù)院規(guī)定設(shè)立的區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)目前的發(fā)展情況，在證券法中對(duì)其只作原則性規(guī)定，授權(quán)國(guó)務(wù)院制定具體管理辦法。

當(dāng)市場(chǎng)預(yù)期2018年證券法將迎來(lái)“三讀”并最終推出時(shí)，修訂路徑再生波折。

關(guān)注六：市場(chǎng)熱盼證券法落地

沒(méi)到最后一步，誰(shuí)都不知道證券法將以何種內(nèi)容面世，法律的修訂需要契合當(dāng)前的金融市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀，也得為未來(lái)的市場(chǎng)發(fā)展留足法律空間。

當(dāng)前，市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生了較大的變化：

首先，全國(guó)金融工作會(huì)議不僅提出了功能監(jiān)管和行為監(jiān)管的新理念，另外還首次提出設(shè)立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，這或?qū)⑹鼓壳罢麄€(gè)的監(jiān)管理念和監(jiān)管架構(gòu)都發(fā)生變化，《證券法》也很可能要隨之做出調(diào)整。

其次，一些亟待解決的監(jiān)管盲區(qū)都應(yīng)該毫不猶豫下重拳處置，比如對(duì)欺詐行為、財(cái)務(wù)造假、內(nèi)幕交易、市場(chǎng)操縱等違法違規(guī)行為的處罰問(wèn)題，新的《證券法》應(yīng)大幅提高違規(guī)成本，讓萬(wàn)福生科之類的事件不再重蹈覆轍，并形成足夠的震懾力。證監(jiān)會(huì)在最近兩年里隨著監(jiān)管轉(zhuǎn)型的持續(xù)推進(jìn)，大幅提升稽查執(zhí)法能力，提高違法違規(guī)成本，一單違規(guī)案幾十億元的處罰不斷出現(xiàn)，不過(guò)奈何行政處罰存在天生的“短板”。比如萬(wàn)福生科、綠大地等知名造假案，即便被頂格處理，最多也只會(huì)被處以60萬(wàn)元罰款，低廉的違法成本讓造假者動(dòng)輒就能獲取暴利，這無(wú)異于鼓勵(lì)更多人加入其中。

再次，資本市場(chǎng)要為創(chuàng)新科技企業(yè)提供暢通的融資渠道，也需要法律層面給予支持和鼓勵(lì)。

最后，證券法的還要在規(guī)范證券發(fā)行和交易行為，保護(hù)投資者合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

因此《證券法》修訂非常迫切，不過(guò)市場(chǎng)環(huán)境不斷變化，問(wèn)題不斷涌出，勢(shì)必為其修訂進(jìn)程帶來(lái)之前沒(méi)遇到的新情況。修訂一次不容易，總想盡可能把足夠的問(wèn)題解決掉，但無(wú)奈一勞永逸的一次性修訂是不存在的。礙于國(guó)內(nèi)無(wú)法做到對(duì)《證券法》的常修，有專家學(xué)者指出，即可以換一個(gè)立法思路，不用事事巨細(xì)，先建立大的系統(tǒng)性框架，未來(lái)給監(jiān)管層以政策細(xì)化或司法解釋的空間。

證券法的修訂史

1998年12月29日，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)證券法》。這部法律是新中國(guó)成立以來(lái)第一部按國(guó)際慣例、由國(guó)家最高立法機(jī)構(gòu)組織而非由政府某個(gè)部門(mén)組織起草的經(jīng)濟(jì)法。

1999年7月1日，《證券法》正式實(shí)施，意味著以法律的形式確認(rèn)了證券市場(chǎng)的地位，也奠定了我國(guó)證券市場(chǎng)的基本法律框架，標(biāo)志著我國(guó)的證券市場(chǎng)法制建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的階段。

此后，由于證券市場(chǎng)的不斷發(fā)展，我國(guó)的《證券法》也經(jīng)歷了3次修正和1次修訂，分別是：2004年8月28日第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議第一次修正；2005年10月27日第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議修訂；2013年6月29日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議第二次修正；2014年8月31日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議第三次修正。

我國(guó)法律的修改有兩種方式：一種是修正，另一種是修訂。法律的修正是指法定機(jī)關(guān)對(duì)法律的部分條款進(jìn)行的修改，是局部的或者個(gè)別的修改。而法律的修訂則是指法定機(jī)關(guān)對(duì)法律進(jìn)行全面的修改，是整體的修改。