新一輪總規(guī)修編下的城市機(jī)會(huì)

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 余蕊均 江然 每經(jīng)編輯 姚祥云    

每經(jīng)記者 余蕊均 江然 每經(jīng)編輯 姚祥云

新時(shí)代下，中國(guó)城市發(fā)展規(guī)劃建設(shè)令人期待。去年，住建部指導(dǎo)了北京、上海完成總規(guī)修編并獲批通過。同時(shí)，在廣州、成都等15個(gè)城市和兩個(gè)省（江蘇、浙江）開展了新一輪城市總規(guī)編制試點(diǎn)。新一輪總規(guī)修編，不僅是探索中國(guó)城市從高速發(fā)展走向高質(zhì)量的新路徑，以北京、上海、廣州、成都為代表的城市，也希望借此機(jī)會(huì)加速崛起，以十足的底氣參與全球競(jìng)爭(zhēng)與分工。

正如國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長(zhǎng)馮奎所言，四大城市的新總規(guī)反映了國(guó)際化背景下，中國(guó)城市的發(fā)展方向。他表示，“它們距離發(fā)達(dá)國(guó)家全球城市、國(guó)際化城市仍有一定差距，但是在國(guó)際化舞臺(tái)上登臺(tái)亮相的雄心、水準(zhǔn)、價(jià)值觀已經(jīng)較為清晰。”

讓規(guī)劃不再“高冷”

在今年1月底舉行的四川省兩會(huì)上，四川省人大代表、成都市規(guī)劃局局長(zhǎng)張瑛可謂非常忙碌，小組審議時(shí)，他不斷被提問，小到家門口的地鐵站設(shè)置，大到天府國(guó)際機(jī)場(chǎng)與成都市區(qū)的直連直通，他一邊解釋一邊擦額頭的汗水。

的確，生活在日新月異的城市，它的發(fā)展關(guān)系著每位居民的美好生活。而城市規(guī)劃作為“引領(lǐng)者”，越來越受到大眾的關(guān)注，討論度空前。

所以，這就不難理解，無論是北京、上海的新總規(guī)獲批，還是廣州、成都的新總規(guī)公開征求意見，消息一出總是吸引“10萬+”的閱讀量。

“城市規(guī)劃其實(shí)挺‘高冷’的，都是些術(shù)語，現(xiàn)在的草案公示會(huì)用通俗易懂的語言表達(dá)，讓老百姓看得懂，還是很親切的。”曾主持廣州總規(guī)修編的中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院科技促進(jìn)處處長(zhǎng)彭小雷看到了這種新的變化。

按照他的話說，過去的公示，由于內(nèi)容太專業(yè)，大部分人其實(shí)是看不懂的，現(xiàn)在把一些民生指標(biāo)放進(jìn)規(guī)劃中，讓老白姓能夠體會(huì)得到，未來還可以監(jiān)督政府對(duì)規(guī)劃的落實(shí)，“這是一個(gè)很大的轉(zhuǎn)變”。加之自媒體時(shí)代，信息傳遞方式花樣百出，講道理也更深入淺出，規(guī)劃變得不那么遙遠(yuǎn)。

回頭來看，改革開放40年來，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了世界歷史上最大規(guī)模、最高速度的城鎮(zhèn)化，目前有超過57%的人口居住在城市，2020年這一數(shù)值有望達(dá)到60%。然而，城市高速建設(shè)的過程中也留下了不少短板，隨著矛盾日益凸顯，社會(huì)對(duì)于城市規(guī)劃的認(rèn)識(shí)也在不斷提升。

“總書記多次指出，考察一個(gè)城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大效益，規(guī)劃失誤是最大浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大忌諱。”住建部副部長(zhǎng)黃艷在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)表示，要真正發(fā)揮城市規(guī)劃在城市發(fā)展中的重要戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制作用，城市總規(guī)即為一個(gè)重要抓手。

去年，住建部確定在廣州、成都等15個(gè)城市進(jìn)行新一輪城市總體規(guī)劃編制改革試點(diǎn)，按要求，總規(guī)應(yīng)該成為“各個(gè)地方有效落實(shí)國(guó)家和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段”。而在今年2月舉行的地方兩會(huì)上，成都將新總規(guī)提交審議，讓全體市民與公眾媒體當(dāng)“閱卷人”，不僅開全國(guó)之先河，更顯示出抓住歷史機(jī)遇崛起的決心。

“人多不一定難管”

縱觀這一輪城市總規(guī)修編，人口規(guī)模無疑是最受關(guān)注的地方之一。

廣州的目標(biāo)是，將人口規(guī)模從此前的1800萬以內(nèi)增加至2000萬左右，按照2500萬管理服務(wù)人口來配置基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)。這引起了國(guó)內(nèi)媒體的關(guān)注，“廣州要和京滬等量齊觀了。”然而，這種驚嘆并沒有持續(xù)多久，成都迅速提出了同等目標(biāo)——將2035年的常住人口規(guī)模控制在2300萬，管理服務(wù)人口還將更多。

廣州和成都的雄心引起了廣泛討論。但疑問不是沒有，“2000多萬人如何管理？”“會(huì)不會(huì)引發(fā)新的‘大城市病’？”

對(duì)此，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)王凱打了一個(gè)比方，“一屋子幼兒園小孩可能不好管，一屋子大學(xué)生好管。小孩子無意識(shí)，所以顯得很混亂，大學(xué)生自控能力更強(qiáng)，有一套規(guī)則在心里。”在他看來，談?wù)撘蛔鞘械娜硕嘁稽c(diǎn)還是少一點(diǎn)，并沒有太大意義，“不是人多就有事，更多考驗(yàn)的是管理能力、治理水平。”

從現(xiàn)實(shí)情況來看，人口向大城市集聚仍是趨勢(shì)。以成都為例，作為西部最活躍的城市，必然具有吸引力。

“新加坡規(guī)劃之父”劉太格的解釋是，做規(guī)劃要接受的第一個(gè)大原則，就是沒有任何政府有能力壓制人口增長(zhǎng)。“因?yàn)槿绻粋€(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展得很順暢，它就需要更多就業(yè)人口、外來人口。除非不發(fā)展經(jīng)濟(jì)了、不需要增加就業(yè)崗位。”他說。

城市功能與人口規(guī)模密不可分，在規(guī)劃界也是共識(shí)。“城市功能”能否具備、是否完備，主要是看有沒有人口的支撐。設(shè)想一下，如果一家古董店或高端服務(wù)店，開在偏遠(yuǎn)的郊區(qū)，光顧的人很少，該如何經(jīng)營(yíng)下去呢？換句話說，城市密度對(duì)于城市發(fā)展也很重要。

“所以成都一定程度上做得大一些，從道理上講沒有錯(cuò)。關(guān)鍵在于提供一個(gè)有品質(zhì)的規(guī)劃引導(dǎo)。”王凱認(rèn)為。

如何在人口規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)，不成為下一個(gè)“臃腫的胖子”？劉太格的建議是，拆分。“不要把超大城市當(dāng)成一個(gè)城市來看，而是當(dāng)成一個(gè)城市群——每個(gè)‘城市’人口規(guī)模控制在300萬~500萬左右，‘城市’功能高度齊全，成為一個(gè)獨(dú)立‘城市’，減少交通必要性”，在他看來，“成都人口提高到2300萬，與我的觀點(diǎn)不謀而合。”

宜居從基礎(chǔ)做起

在今年的政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理提出，要提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，而新型城鎮(zhèn)化的核心在人，要加強(qiáng)精細(xì)化服務(wù)、人性化管理，使人人都有公平發(fā)展機(jī)會(huì)，讓居民生活得方便、舒心。

黃艷也多次強(qiáng)調(diào)，新一輪總規(guī)修編，首先要落實(shí)的就是“以人民為中心”。“我們將住房、交通、環(huán)境、公共服務(wù)等作為城市總規(guī)的重要內(nèi)容和核心指標(biāo)”，黃艷說，“以此補(bǔ)足民生短板，改善居住環(huán)境，提高城市承載力、宜居性和包容性。”

城市發(fā)展越來越回歸于人的需求。仔細(xì)讀每個(gè)城市的總規(guī)，以人為本、宜居都是繞不開的概念。但究竟什么是“以人為本”？落到實(shí)處的“宜居”又是什么樣？

按照王凱的說法，就是我們過去做了40年比較“糙”的事，現(xiàn)在該向“精致生活”轉(zhuǎn)變了。

他以15分鐘生活圈為例說道，以工作地點(diǎn)/居住地點(diǎn)為中心、半徑一公里的范圍是城市宜居的細(xì)胞，是基礎(chǔ)空間。但在過去的發(fā)展中，這部分確實(shí)是最薄弱的環(huán)節(jié)。

“老百姓下樓買菜方不方便？出門5分鐘能不能見到綠地？辦公樓里的人是不是下樓就能買包煙？這些問題都沒有做好的話，真正的世界城市、全球城市，又從何談起？”王凱說。當(dāng)城市發(fā)展從高速度進(jìn)入高質(zhì)量階段，需要在做新增內(nèi)容的時(shí)候做“精”，同時(shí)，還要把過去的短板補(bǔ)上。

就拿出行來說，目前很多大城市都在發(fā)展軌道交通，通車?yán)锍炭焖僭鲩L(zhǎng)，但在如何解決“最后一公里”問題上，仍面臨自行車亂放、站點(diǎn)設(shè)置不合理等情況，同時(shí)，在線網(wǎng)建設(shè)上，密度不足仍然影響著通行的便利。

“宜居并非是要多么‘高大上’，而是從基礎(chǔ)做起，包括設(shè)施的完備和品質(zhì)的提升，做好細(xì)節(jié)。”他說。

彭小雷持相似的看法，所謂宜居，一定是讓人做所有事情都很舒服，“廣州、成都的生活性就很強(qiáng)，能夠提供多元化的服務(wù)。”他說，“從某種角度來講，這就是一座城市的價(jià)值所在。”

就好比作為城市生活舞臺(tái)的街道，就可以提供更多選擇。“如果下班路上路過商業(yè)街，看到合適的東西可以給小孩兒買回家。”王凱說，“街道空間的價(jià)值和意義，不僅僅是‘有個(gè)地方走’，生活需要這樣的不確定性、多樣性和趣味性。”

向新加坡取經(jīng)

城市發(fā)展過程中，另一個(gè)繞不開的字眼，是生態(tài)建設(shè)。尊重和保護(hù)山水、與自然和諧共生成為這輪總規(guī)修編的一大亮點(diǎn)。比如，上海新總規(guī)里的定位包含了“生態(tài)之城”，廣州則特意強(qiáng)化了山水格局，并把自己定位為“美麗宜居花城”。成都則更迅速，在提出“美麗宜居公園城市”的戰(zhàn)略目標(biāo)后，已經(jīng)開始行動(dòng)。

幾天前，劉太格被邀請(qǐng)到成都參加了一場(chǎng)專題研討會(huì)，主題就是公園城市規(guī)劃建設(shè)。成都一方參會(huì)的都是城市規(guī)劃、建設(shè)、管理領(lǐng)域的相關(guān)人士，帶著急切的心情，向這位規(guī)劃界泰斗學(xué)習(xí)。

作為全球聞名的花園城市，新加坡的城市形態(tài)堪稱典范。劉太格被稱為現(xiàn)代新加坡城市形態(tài)奠基人，包括成都在內(nèi)眾多中國(guó)城市都開始頻繁向新加坡“取經(jīng)”，無論是理念，還是制度設(shè)計(jì)、實(shí)際操作，都希望能與全球先進(jìn)城市接軌。

在這位大師眼里，公園城市要美麗宜居，一個(gè)必要條件是尊重和保護(hù)生態(tài)本底，通過打造基本功能齊全的獨(dú)立“城市”減少不必要的出行，從而降低擁堵、減少排放，提高生活宜居性。

他更是現(xiàn)場(chǎng)下了一個(gè)一千萬元的賭約，“你找不到第二個(gè)山水相同的城市”，以此強(qiáng)調(diào)要學(xué)會(huì)尊重和保護(hù)山水生態(tài)。劉太格說，“每個(gè)城市都想做特色，我想說每個(gè)城市最大的特色，就是自己的山水。”

他進(jìn)一步指出，“有特色的山水必須保留，這是第一位的。山和水的關(guān)系是自然生態(tài)演化的，破壞山和水就等于破壞生態(tài)，并且山水在短時(shí)間內(nèi)不能再生，有能力就一定要保留。”

新加坡的成功，離不開對(duì)制度的嚴(yán)格執(zhí)行。新加坡花園城市的最大秘訣，是道路斷面必須不折不扣地種樹種草。所有的路，無一例外。此外，新加坡還規(guī)定衛(wèi)星鎮(zhèn)里必須有公園，公園大小與人口、步行半徑相關(guān)。而在中央商務(wù)區(qū)，作為城市的形象，則會(huì)有幾個(gè)比較大的公園，既作為裝飾，也體現(xiàn)宜居。