李宇嘉：集體土地建租賃房是統(tǒng)一用地市場改革重大突破

李宇嘉

集體土地入市改革又有了新動向——上周，國土部和住建部下發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》，決定在北京、上海等13個超大或大城市先行試點。

該方案核心內(nèi)容是，“試點城市村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織，可自行開發(fā)運營，也可通過聯(lián)營、入股等方式，建設(shè)運營集體租賃住房”。

目前，業(yè)內(nèi)對該方案有幾大關(guān)注焦點：一是低成本、體量大的集體土地漸進(jìn)進(jìn)入市場，能否對沖并實現(xiàn)高房價“軟著陸”；二是以低成本用地吸引市場機構(gòu)參與，建設(shè)規(guī)?；?、配套完善的租賃住房，會不會契合新市民住房需求；三是繞過“征地”這個過去集體土地市場化的必經(jīng)環(huán)節(jié)，真正實現(xiàn)同地同權(quán)、同等入市，能否成為建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、同享城市化紅利的有效路徑。

集體土地入市，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，這是黨的十八屆三中全會《決定》提出的改革目標(biāo)。其中特別強調(diào)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同價同權(quán)。

此后，本著同地同權(quán)的原則，集體土地入市的一系列改革展開，如全國多個試點地區(qū)開展存量集體建設(shè)用地使用權(quán)掛牌出讓、“兩權(quán)”抵押（即承包地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押）、改革征地模式（縮小征地范圍、提高補償標(biāo)準(zhǔn)）等。但是，囿于土地的兜底功能、擔(dān)心“房地產(chǎn)化”、擔(dān)心資本侵害弱勢農(nóng)民利益等顧慮，改革始終是在現(xiàn)有征地模式下作技術(shù)性的修修補補。

近十幾年來，工業(yè)化、城市化快速推進(jìn)，城市邊界往往出現(xiàn)“攤大餅”式的擴張。通過征地補償、宅基地騰退，大城市外圍或城郊結(jié)合部通常有大量集體建設(shè)用地。比如，北上廣現(xiàn)有建設(shè)用地，國有和集體產(chǎn)權(quán)大約各占50%。2016年以來，大城市房價又上臺階，即便是外圍，商品房價格也出現(xiàn)較大漲幅。

在嚴(yán)格的土地用途管制下，加上房地產(chǎn)又是集體土地入市最大“禁區(qū)”，城郊結(jié)合部控制“房地產(chǎn)化”出臺了一系列舉措（如綠化隔離），導(dǎo)致相鄰的國有和集體土地出現(xiàn)了巨大的“級差地租”。土地巨大紅利的刺激，加上外來人口涌入，讓城郊結(jié)合部“小產(chǎn)權(quán)房”遍地開花。

由此也產(chǎn)生許多很嚴(yán)重的問題，如城市病突出、消防安全隱患嚴(yán)重等。在知名的蟻族聚集地——海淀區(qū)唐家?guī)X，試點公租房建設(shè)之前，由于其占據(jù)核心位置，造成區(qū)域交通常常癱瘓，而野蠻生長的“瓦片經(jīng)濟”也導(dǎo)致巨大安全隱患。

另一方面，點狀分布的集體用地和城中村，阻斷了土地成片利用和統(tǒng)一規(guī)劃，也阻斷了公共服務(wù)網(wǎng)狀鏈接，造成城市供地短缺和功能阻斷。更為嚴(yán)重的是，一邊是大城市供地完成率連年下降，一線城市近5年供地完成率不足60%，土地征用成本高、周期長，倒逼房價螺旋上漲，住房供應(yīng)嗷嗷待哺；一邊卻是城市周邊乃至城區(qū)又有大量閑置低效、違法使用、亂象叢生的供地、交易存在，農(nóng)民無法享受土地溢價紅利。

早在2010年，為緩解公租房建設(shè)在用地、資金上的壓力，國土部就批復(fù)北京、上海作為集體建設(shè)用地建設(shè)公租房首批試點。此后，北京推進(jìn)力度很大，平房鄉(xiāng)、唐家?guī)X、太舟塢等5個集體用地試點共建租賃房1.28萬套，北京還將試點擴展到了市場化租賃房。特別是唐家?guī)X，不僅供應(yīng)了近2000套租賃住房，改善了城市面貌，還突破了集體土地須經(jīng)征收才能入市的土地“二元體制”，農(nóng)民分享到了土地同地同權(quán)、直接入市的紅利。

但是，過去宅基地騰退和集體發(fā)展用地劃轉(zhuǎn)時，很多“轉(zhuǎn)用途”手續(xù)不完整，另外公租房租金要比市場租金低20%左右，投資回收期太長（10年以上），短期投入大、看不到盈利，村集體和村民觀望情緒濃重。加上銀行對“兩權(quán)”抵押非常謹(jǐn)慎，合作開發(fā)商參與的積極性也不高，導(dǎo)致公租房建設(shè)的試點進(jìn)展不理想。從2010年啟動至今，唐家?guī)X試點的土井村公租房項目仍未入市，平房鄉(xiāng)項目也未入住，目前兩個項目還在等待驗收。由此，入市改革陷入困局。

之所以這項改革進(jìn)程趨于放緩，很大程度上在于國家對“好經(jīng)念歪”的顧慮。集體土地市場化過程中，農(nóng)民處于弱勢地位，基層政府利用土地的主動權(quán)大、方式多樣，內(nèi)在激勵高，與開發(fā)商合謀侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象在過往比較普遍。于是，農(nóng)地市場化的任何試點及配套措施都小心謹(jǐn)慎，甚至寧愿原地踏步，也不愿出現(xiàn)侵害農(nóng)民的亂象。

對此應(yīng)該如何“破局”？筆者認(rèn)為，“試點先行”仍是國家認(rèn)可的、風(fēng)險可控的路徑下，有計劃地向租賃市場釋放，無疑是一條謀求最大公約數(shù)的可行改革路徑。

首先，按試點城市（北京、杭州）的做法，集體建設(shè)用地開發(fā)，采取“出讓金返還、只交稅金”模式，即開發(fā)成本僅限建安成本。由此，以目前市場化租金收益計算，投資回報率可達(dá)6%左右，開發(fā)商參與積極性會提高。

其次，相比市場化躊躇不前的公租房試點，一般租賃住房試點的市場化程度高。結(jié)合當(dāng)前供地全面向租賃住房傾斜的背景，契合同地同權(quán)、平等入市的集體土地改革目標(biāo)。

最后，為新市民、無房戶提供租賃住房的長期經(jīng)營模式，堵住了侵害農(nóng)民利益的空間。村集體和農(nóng)民掌握土地入市主動權(quán)（而不是被征收），借此可分享新市民涌入和扎根的城市化紅利。

集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，一方面可緩解城市用地壓力，助推新市民“先租后買”，夯實樓市有效需求；另一方面，利用集體土地高位蓄水及巨大的“級差地租”，可以有計劃釋放低成本供地，這是高房價“軟著陸”的策略選擇。此外，集體土地價格低、拆遷成本低，配套公共服務(wù)的空間充足，能低成本地解決新市民住房需求，這也是城鎮(zhèn)化和構(gòu)建內(nèi)需社會的可靠路徑。

基于以上考慮，筆者認(rèn)為，試點建設(shè)租賃住房，將是我國集體土地入市改革最重大的突破，也是十八屆三中全會《決定》提出“建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”改革最重大的突破。

改革框架已搭建，關(guān)鍵是各級政府要改變過往認(rèn)識上的不足，并以配套措施跟進(jìn)確保改革進(jìn)程和風(fēng)險可控，確?！敖?jīng)不被念歪”，紅利能共享。

在具體配套改革上，首先是建設(shè)用地“確權(quán)-登記-頒證”要到位，避免產(chǎn)權(quán)不清產(chǎn)生“公共地悲劇”。

其次，近期國家及地方租賃新政中，均提出積極發(fā)揮信托投資基金（REITs）作用。在租金回報率高、新市民租賃潛力紅利下，“兩權(quán)”抵押和REITs在改變投入產(chǎn)出錯配、吸引社會資金等方面大有可為。

再次，地方政府要放棄“土地財政”思維，以公共財政角色讓公共配套及時跟上租賃供應(yīng)。

最后，在尊重農(nóng)民和村集體意愿的前提下，要讓他們看到權(quán)利義務(wù)平等框架下的合作，能夠?qū)崿F(xiàn)多贏和更高水平上的紅利分享。

（作者為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員）