李宇嘉：棚改擴(kuò)圍積極效應(yīng)將大于樓市紅利

李宇嘉

近日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定，實(shí)施2018年到2020年3年棚改攻堅(jiān)計(jì)劃，再改造各類棚戶區(qū)1500萬(wàn)套，加大中央財(cái)政補(bǔ)助和金融、用地等支持，以改革創(chuàng)新的舉措、堅(jiān)持不懈的韌勁啃下“硬骨頭”，兌現(xiàn)改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村的承諾。

5月26日，在國(guó)新辦舉行的國(guó)務(wù)院政策吹風(fēng)會(huì)上，住建部副部長(zhǎng)陸克華表示，當(dāng)前，住建部將重點(diǎn)謀劃好2018年棚改工作，盡早落實(shí)項(xiàng)目、資金等，確保明年棚戶區(qū)改造早安排、早開(kāi)工、早見(jiàn)效。

近年來(lái)，貨幣化加速了棚改進(jìn)程。2015年，隨著央行對(duì)國(guó)開(kāi)行棚改大規(guī)模投放PSL貸款、棚改企業(yè)債及銀行“債貸綜合授信”等金融創(chuàng)新，棚改從原來(lái)的“實(shí)物安置和貨幣補(bǔ)償并重”模式，全面轉(zhuǎn)向效率更高的貨幣化模式。貨幣化既能推進(jìn)棚改和城鎮(zhèn)化進(jìn)度，還能加速居民安置，減少樓市庫(kù)存，激活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

棚改近年來(lái)全面提速，這是通過(guò)“出棚進(jìn)樓”改善困難群眾住房條件和補(bǔ)缺公共配套，也是樓市紅利的直接彰顯，更是惠及基層百姓、困難人群、三農(nóng)的城鎮(zhèn)化紅利的體現(xiàn)。

近年來(lái)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩，資產(chǎn)價(jià)格高漲，城鎮(zhèn)還有一批人無(wú)法靠自身能力改善住房條件，并獲得城鎮(zhèn)化公共服務(wù)。同時(shí)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化加速，土地流轉(zhuǎn)和集約經(jīng)營(yíng)如火如荼，小城鎮(zhèn)建設(shè)在各地展開(kāi)。因此，政府有責(zé)任讓樓市和城鎮(zhèn)化紅利惠及所有人群。近三年棚改提速，三四線城市煥然一新，但600多個(gè)三四線城市中，住宅區(qū)老舊、區(qū)域功能不強(qiáng)現(xiàn)象還很突出。

棚戶區(qū)改造，除了通過(guò)拆除危舊房、城中村等不具備當(dāng)代城市和社區(qū)居住功能的房子以外，還應(yīng)兼顧完善城市功能、改善城市環(huán)境。越是欠發(fā)達(dá)地區(qū)、產(chǎn)業(yè)落后地區(qū)，城市和微觀社區(qū)的功能越需要更新、“補(bǔ)欠賬”。在這些城市，或傳統(tǒng)制造業(yè)占主導(dǎo)、或資源能源產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)。產(chǎn)能過(guò)剩，資源或能源需求下降、價(jià)格下跌，加上年輕人口外流和老齡化嚴(yán)重，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)很重，城市發(fā)展必須要考慮這一困境。

但是，無(wú)論是房屋拆遷及補(bǔ)償，還是社區(qū)公共服務(wù)配套，或補(bǔ)齊當(dāng)代城市功能，這都是一次性巨額投入、長(zhǎng)期回收的大型項(xiàng)目。如果單靠當(dāng)?shù)卣?，不僅無(wú)法推進(jìn)，還會(huì)造成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。目前來(lái)看，資金來(lái)源主要有三個(gè)方面，一是中央的棚改財(cái)政補(bǔ)貼，這本質(zhì)上是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，能夠起到“引子基金”的作用；二是政策性金融貸款，比如國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行的棚改專項(xiàng)貸款；三是金融創(chuàng)新工具，比如項(xiàng)目收益?zhèn)ⅰ皞J組合”等大額低成本資金。

事實(shí)上，無(wú)論是政策性金融還是創(chuàng)新金融，至少要在保本的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)投入產(chǎn)出平衡。因此，投入還得靠項(xiàng)目本身回補(bǔ)。具體來(lái)說(shuō)，就是將棚戶區(qū)占據(jù)的城市中心地塊和空間釋放出來(lái)，借助“招拍掛”或招商引資后獲得資金回補(bǔ)項(xiàng)目投入。據(jù)筆者調(diào)研，除三四線城市改善型需求外，近年來(lái)縣市及鎮(zhèn)村居民到周邊城市購(gòu)房很活躍，占商品房銷售的40%~80%。同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)拓了眼界，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通降低了成本，人流物流效率很高，基層百姓和農(nóng)民到城市消費(fèi)的意愿很強(qiáng)。

但是，三四線城市不僅大社區(qū)很少、公共配套非常滯后，商業(yè)服務(wù)業(yè)集中布局、城市大型公共場(chǎng)所（綠道、公園、廣場(chǎng)等）等方面的規(guī)劃也嚴(yán)重不夠，人口集聚能力不足，無(wú)法滿足城市居民及外來(lái)人群購(gòu)房、消費(fèi)及生活居住。如果將低效的棚戶區(qū)改造為大型商業(yè)服務(wù)業(yè)中心、大型住宅區(qū)，并加強(qiáng)水電氣熱路等市政設(shè)施、公共設(shè)施配給，就能夠?qū)⒊鞘兄行牡貕K的溢價(jià)釋放出來(lái)，這也就為棚改投入和城市公共服務(wù)（教育醫(yī)療、市政水暖、道路等）提供了可觀的現(xiàn)金流。

更重要的是，棚改修復(fù)了城市功能、改善了城市環(huán)境，傳統(tǒng)制造業(yè)、能源資源產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的生產(chǎn)型城市，也能漸進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)橹圃鞓I(yè)和服務(wù)業(yè)共生的生產(chǎn)生活型城市。進(jìn)一步看，城市再造也釋放出了對(duì)人口的吸附能力，公共服務(wù)供給的邊際成本下降，城市建設(shè)的投入和產(chǎn)出趨于平衡，人口集聚順理成章并驅(qū)動(dòng)城市內(nèi)需崛起，也銜接傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)退出或轉(zhuǎn)型。

同時(shí)，棚改貨幣化也可以推廣至農(nóng)村危房改造，具體做法是拆遷農(nóng)民集中安置，促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展、城鎮(zhèn)間互聯(lián)互通；將散點(diǎn)分布的宅基地釋放出來(lái)，并整理為農(nóng)耕地或牧場(chǎng)；被宅基地、農(nóng)村建設(shè)用地分割的農(nóng)地集中連片，這有利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；靶〕擎?zhèn)建設(shè)，也可為農(nóng)村危房改造提供資金。

（作者為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員）