李宇嘉：小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)先鼓勵(lì)人口集中產(chǎn)業(yè)集聚

李宇嘉

對于燕郊房屋產(chǎn)權(quán)一事，國土部明確了處理原則，即完善手續(xù)、確權(quán)登記，問題逐步在解決。目前，千千萬萬的小城鎮(zhèn)正在成為開發(fā)“熱土”，如何讓小城鎮(zhèn)建設(shè)有序推進(jìn)，鑄就未來城鎮(zhèn)化的新生力量，避免違規(guī)開發(fā)、“房地產(chǎn)化”，值得思考。

近期，《全國國土規(guī)劃綱要（2016~ 2030年）》發(fā)布，這是首個(gè)全國性國土開發(fā)與保護(hù)的戰(zhàn)略性、綜合性、基礎(chǔ)性規(guī)劃，也是經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新常態(tài)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快推進(jìn)的形勢下，國土開發(fā)、保護(hù)和整治“三位一體”的戰(zhàn)略布局。由此，結(jié)合筆者調(diào)研和各地報(bào)道，就未來小城鎮(zhèn)開發(fā)模式和土地利用，筆者提出兩點(diǎn)建議。

第一，針對各地高舉小城鎮(zhèn)建設(shè)“特色化”大旗，筆者不由得思索，小城鎮(zhèn)建設(shè)強(qiáng)調(diào)“有特色”本身是對的，但應(yīng)考慮到順應(yīng)城鎮(zhèn)化規(guī)律，鼓勵(lì)人口、產(chǎn)業(yè)積聚。與城市一樣，小城鎮(zhèn)建設(shè)需要規(guī)劃，但本質(zhì)上是人口積聚的產(chǎn)物，人口積聚自然有產(chǎn)業(yè)集聚，產(chǎn)業(yè)和人口集聚就有城鎮(zhèn)。

筆者老家所在的小鎮(zhèn)，是一個(gè)以谷物種植、牛羊養(yǎng)殖為主打產(chǎn)業(yè)的西北落后小鎮(zhèn)。近幾年，下屬村組開始種植葵花、玉米、土豆等外銷作物，面向周邊縣市供應(yīng)。外出務(wù)工者增加，土地集約化種植普遍，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化有了進(jìn)展。同時(shí)，由于交通優(yōu)勢突出，幾條縣市公路在此交匯，小鎮(zhèn)近年來已成為區(qū)域性農(nóng)產(chǎn)品種植、畜牧產(chǎn)品養(yǎng)殖、農(nóng)牧產(chǎn)品集散和物流基地。

每到秋天，外地到小鎮(zhèn)收購農(nóng)牧產(chǎn)品的商家很多，小鎮(zhèn)非常熱鬧，帶動(dòng)倉儲(chǔ)物流和基地建設(shè)，客流量增加也帶來商貿(mào)、餐飲、酒店和文化娛樂繁榮。另外，借助街巷硬化、危房改造、安全飲水、通信村村通等“十個(gè)全覆蓋”工程，鎮(zhèn)下屬鄉(xiāng)村已與城鎮(zhèn)融合。一方面，通過村村合并，集中建設(shè)臨近柏油馬路的新村，啟動(dòng)街鎮(zhèn)規(guī)劃，新建房屋建設(shè)下水管道，居住向城鎮(zhèn)靠攏；另一方面，人口居住集中，零售商業(yè)、農(nóng)資供給和電商物流也開始發(fā)展。

因此，筆者認(rèn)為，打造特色小鎮(zhèn)的戰(zhàn)略很好，不僅能夯實(shí)城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)，且正面示范和帶動(dòng)效應(yīng)顯著。但是，打造特色小鎮(zhèn)不能一蹴而就。城鎮(zhèn)化建設(shè)要順應(yīng)規(guī)律，尊重老百姓意愿，鼓勵(lì)人口集中和積聚，加強(qiáng)醫(yī)療、養(yǎng)老等公共建設(shè)。

違規(guī)用地是小城鎮(zhèn)建設(shè)另一個(gè)要注意的問題。任何一級政府都有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈訴求。小城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)少，但為了吸引產(chǎn)業(yè)、招商引資，鼓勵(lì)樓市發(fā)展，“超低成本”供地、違規(guī)供地很普遍，如以租代征、透支建設(shè)用地，改變土地用途，占用耕地等。同時(shí)，登記信息系統(tǒng)落后、管理鞭長莫及也變相提供了違規(guī)空間。

近年來，制造業(yè)產(chǎn)能過剩，外需回落，以初級制造、農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)和加工、做輔件為主業(yè)的小城鎮(zhèn)也受到了沖擊。但同時(shí)，“返鄉(xiāng)置業(yè)”、周邊農(nóng)民進(jìn)城置業(yè)火熱起來。于是，小城鎮(zhèn)大規(guī)模開發(fā)商品房，本來規(guī)劃發(fā)展產(chǎn)業(yè)的用地也改為住宅功能，城郊農(nóng)業(yè)性質(zhì)用房、用地被大規(guī)模拆遷后建設(shè)商品房，侵占農(nóng)地的情況也時(shí)有發(fā)生。筆者家鄉(xiāng)所在縣鎮(zhèn)，很多違規(guī)用地的商品房在私下低價(jià)銷售。

建設(shè)用地指標(biāo)依行政級別遞減，很多小城鎮(zhèn)提前透支或?yàn)E用土地指標(biāo)，特別是大城市周邊小城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)化建設(shè)快的一些小城鎮(zhèn)。筆者到一些小城鎮(zhèn)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“先賣房、后辦證”的現(xiàn)象普遍存在。“五證”不全（主要是缺土地證）的情況下，開發(fā)商先賣房，承諾若干年后辦好房產(chǎn)證，甚至有大量名為商品房，實(shí)為無法辦理房產(chǎn)證的“小產(chǎn)權(quán)房”在出售。同時(shí)，產(chǎn)權(quán)殘缺房屋價(jià)格低，切中農(nóng)民收入低、買房意愿強(qiáng)（進(jìn)城購房近年來已成為農(nóng)村結(jié)婚的“硬條件”）的現(xiàn)狀，造成用地違規(guī)普遍存在。

筆者建議，首先要加快推進(jìn)基層不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，摸清楚違規(guī)用地和地產(chǎn)銷售亂象；其次，對于歷史遺留問題，通過補(bǔ)齊規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)手續(xù)，維護(hù)購房人利益，但要對批準(zhǔn)違規(guī)項(xiàng)目開發(fā)和銷售的有關(guān)負(fù)責(zé)人追責(zé)；再次，嚴(yán)格落實(shí)以宗地號(hào)為唯一單元代碼，作為建筑物確權(quán)的硬性原則，嚴(yán)厲打擊利用非住宅用地特別是農(nóng)業(yè)用地違規(guī)開發(fā)成本低但隱患重重的房地產(chǎn)項(xiàng)目，杜絕小城鎮(zhèn)建設(shè)“房地產(chǎn)化”、無序化，維護(hù)“三農(nóng)”利益；最后，夯實(shí)小城鎮(zhèn)建設(shè)本源，以推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；N養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)產(chǎn)品深加工，作為小城鎮(zhèn)建設(shè)和人口在城鎮(zhèn)積聚的原動(dòng)力，以人口和產(chǎn)業(yè)集聚助推房地產(chǎn)發(fā)展，并補(bǔ)足城鎮(zhèn)公共服務(wù)短板，讓老百姓共享城鎮(zhèn)化紅利和資產(chǎn)收益。（作者為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員）