地方債中央不兜底：高風(fēng)險地區(qū)將財政重整

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◎每經(jīng)記者 胡健

11月14日，又一關(guān)于地方債的重磅文件出臺。國務(wù)院辦公廳當(dāng)日對外公布《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》(以下簡稱《預(yù)案》)，明確我國將把地方政府性債務(wù)風(fēng)險事件劃分為四個等級，實(shí)行分級響應(yīng)和應(yīng)急處置，必要時依法實(shí)施地方政府財政重整計劃。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者梳理后發(fā)現(xiàn)，圍繞地方債務(wù)風(fēng)險防控，此次最引人關(guān)注的當(dāng)屬“必要時依法實(shí)施地方政府財政重整計劃”。

《預(yù)案》明確，對于實(shí)施財政重整計劃的地區(qū)，除必要民生以及政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出外，視債務(wù)風(fēng)險等級，其他支出應(yīng)保持“零增長”或者大幅削減。當(dāng)級地方政府還得暫停土地出讓收入的各項政策性計提，土地出讓收入扣除成本性支出后應(yīng)全部用于還債。必要的時候，還可以處置國有股權(quán)等政府資產(chǎn)用于還債。

此外，《預(yù)案》明確，對于地方債務(wù)，中央實(shí)行不救助原則；對屬于離任領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任也要依法追究。

上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長鄭春榮告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，此次政策的出臺是地方債治理向前邁出的一大步，明確了相關(guān)方的責(zé)權(quán)利，使得地方政府在舉債之前要先想好償還問題，倒逼地方規(guī)范舉債。

并非債務(wù)亮“紅燈”

“今后，我國GDP和地方財政收入仍繼續(xù)保持中高速增長，為地方政府債務(wù)風(fēng)險防控提供了根本支撐。”就在本月初，財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹地方債情況時如是說道。

財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2015年末，我國地方政府債務(wù)16萬億元，如果以債務(wù)率(債務(wù)余額/綜合財力)衡量地方政府債務(wù)水平，2015年地方政府債務(wù)率為89.2%，低于國際通行的警戒標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)計到2016年末負(fù)債率不會出現(xiàn)大的變化。

11月14日，財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就出臺《預(yù)案》答記者問時表示，地方政府債務(wù)管理取得了積極成效，風(fēng)險總體可控。但當(dāng)前地方政府債務(wù)領(lǐng)域也出現(xiàn)了一些新的問題，主要是局部地區(qū)償債能力有所弱化，個別地區(qū)債務(wù)率超出警戒標(biāo)準(zhǔn)，違法違規(guī)融資擔(dān)?，F(xiàn)象時有發(fā)生，一些政府和社會資本合作項目存在不規(guī)范現(xiàn)象等，需要引起重視。

接近財政部的人士向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，《預(yù)案》的出臺，意味著我國政府債務(wù)管理形成了“閉環(huán)”，在此前規(guī)范地方政府舉債融資、實(shí)施債務(wù)限額管理、納入預(yù)算管理等舉措基礎(chǔ)上，從風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置環(huán)節(jié)加大了對地方舉債的剛性約束。

鄭春榮分析指出，中國有近300個地級市、2800多個縣以及4萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，不排除某些地區(qū)發(fā)生政府債務(wù)違約現(xiàn)象。《預(yù)案》的出臺，并不是說明我國地方政府債務(wù)有所謂的危機(jī)，而是從規(guī)范管理的角度，防止、控制債務(wù)風(fēng)險。

強(qiáng)化省級政府責(zé)任

值得注意的是，《預(yù)案》明確，地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央實(shí)行不救助原則，省級政府對本地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置負(fù)總責(zé)，省以下地方各級政府按照屬地原則各負(fù)其責(zé)。

鄭春榮分析說，當(dāng)前我國地方政府債務(wù)量最大的是地級市和縣級政府。強(qiáng)化省級政府責(zé)任，有利于避免出現(xiàn)中央政府的信息不對稱。

哪些債務(wù)適用此項政策呢？財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人的解釋為：納入限額管理的地方政府債務(wù)，包括地方政府債券以及尚未置換為政府債券的存量政府債務(wù)；清理甄別認(rèn)定的存量或有債務(wù)，包括政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。

針對不同債務(wù)類型，處置的辦法也有區(qū)別，比如，地方政府債券由地方政府依法承擔(dān)全部償還責(zé)任。

此外，對非政府債券形式的存量政府債務(wù)，《預(yù)案》稱，債務(wù)人為地方政府及其部門的，必須在國務(wù)院規(guī)定的期限內(nèi)置換成政府債券，地方政府承擔(dān)全部償還責(zé)任。若債權(quán)人不同意在國務(wù)院規(guī)定的期限內(nèi)將償債義務(wù)轉(zhuǎn)移給地方政府的，仍由原債務(wù)人依法承擔(dān)償債責(zé)任，對應(yīng)的地方政府債務(wù)限額由中央統(tǒng)一收回，地方政府作為出資人在出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任，依法實(shí)現(xiàn)債權(quán)人的風(fēng)險和收益相匹配。

而對存量或有債務(wù)中的擔(dān)保債務(wù)，財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，按照《擔(dān)保法》及其司法解釋規(guī)定，除外國政府和國際經(jīng)濟(jì)組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔(dān)保合同無效，地方政府及其部門對其不承擔(dān)償債責(zé)任，僅依法承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任，但最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一；擔(dān)保額小于債務(wù)人不能清償部分二分之一的，以擔(dān)保額為限。

“這一規(guī)定有利于商業(yè)銀行、投資者等資金融出方建立正確的投資風(fēng)險意識，不要再有‘萬一債務(wù)違約，上級政府一定會來救助’的不良預(yù)期。”鄭春榮說。

建立四級響應(yīng)機(jī)制

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者注意到，《預(yù)案》提出，根據(jù)政府性債務(wù)風(fēng)險事件的性質(zhì)、影響范圍和危害程度等情況，將地方債務(wù)風(fēng)險事件劃分為Ⅳ級(一般)、Ⅲ級(較大)、Ⅱ級(重大)、Ⅰ級(特大)四個等級。

《預(yù)案》還特別提到，當(dāng)政府性債務(wù)風(fēng)險事件等級指標(biāo)有交叉、難以判定級別時，按照較高一級處置，防止風(fēng)險擴(kuò)散；當(dāng)政府性債務(wù)風(fēng)險事件等級隨時間推移有所上升時，按照升級后的級別處置。

針對每一個級別，《預(yù)案》分別給出了4~6種情形，只要滿足其一，便可界定。

以Ⅰ級(特大)債務(wù)風(fēng)險事件為例，是指出現(xiàn)省級政府發(fā)行的地方政府債券到期本息兌付出現(xiàn)違約以及省級或全省(區(qū)、市)15%以上的市縣政府無法償還地方政府債務(wù)本息，或者因償還政府債務(wù)本息導(dǎo)致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出等五種情形。

《預(yù)案》明確，對因無力償還政府債務(wù)本息或無力承擔(dān)法定代償責(zé)任等引發(fā)風(fēng)險事件的，根據(jù)債務(wù)風(fēng)險等級，相應(yīng)及時實(shí)行分級響應(yīng)和應(yīng)急處置。具體辦法包括在建政府投資項目能夠緩建的，可以暫停建設(shè)，騰出資金依法用于償債等。

前述財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，對Ⅳ級、Ⅲ級債務(wù)風(fēng)險，主要由市縣政府立足自身化解；對Ⅱ級、Ⅰ級債務(wù)風(fēng)險，除上述措施外，省級政府可依據(jù)市縣政府申請予以適當(dāng)救助。另外，當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)極大風(fēng)險時，中央政府可適當(dāng)指導(dǎo)。

領(lǐng)導(dǎo)離任亦可追責(zé)

在應(yīng)急處置方面，財政重整計劃最為顯眼。財政重整是指高風(fēng)險地區(qū)通過實(shí)施一系列增收、節(jié)支、資產(chǎn)處置等短期和中長期措施安排，使債務(wù)規(guī)模和償債能力相一致，恢復(fù)財政收支平衡狀態(tài)。

前述財政部人士表示，實(shí)施債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)財政重整，是地方政府債務(wù)應(yīng)急處置的重要內(nèi)容，也是世界各國普遍采用的做法。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者發(fā)現(xiàn)，只要出現(xiàn)Ⅳ級(一般)債務(wù)風(fēng)險事件，市縣債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)為確有必要時，就可以啟動財政重整計劃。并且，市縣政府年度一般債務(wù)付息支出超過當(dāng)年一般公共預(yù)算支出10%的，或者專項債務(wù)付息支出超過當(dāng)年政府性基金預(yù)算支出10%的，債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組必須啟動財政重整計劃。

具體而言，《預(yù)案》規(guī)定，財政重整期內(nèi)，除必要的基本民生政策支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出外，視債務(wù)風(fēng)險等級，本級政府其他財政支出應(yīng)保持“零增長”或者大力壓減。具體涉及以下幾個方面：

一是“三不一退”，即不得新批政府投資計劃，不得新上政府投資項目，不得設(shè)立各類需要政府出資的投資基金，已經(jīng)設(shè)立的應(yīng)當(dāng)制定分年退出計劃并嚴(yán)格落實(shí)；二是“削減經(jīng)費(fèi)”，包括實(shí)行公務(wù)出國（境）、培訓(xùn)、公務(wù)接待等項目“零支出”，大幅砍掉政府咨詢、差旅、勞務(wù)等各項支出；三是“縮編裁員”，即機(jī)關(guān)事業(yè)單位暫停新增人員，必要時采取核減機(jī)構(gòu)編制、人員等措施；四是“清理補(bǔ)貼”，即暫停地方自行出臺的機(jī)關(guān)事業(yè)單位各項補(bǔ)貼政策，清理各類對企事業(yè)單位的補(bǔ)助補(bǔ)貼。

另外，地方政府還得暫停土地出讓收入各項政策性計提，土地出讓收入扣除成本性支出后應(yīng)全部用于還債。

根據(jù)《預(yù)案》，財政重整“工具欄”還包括處置政府資產(chǎn)?！额A(yù)案》對此的規(guī)定是：指定機(jī)構(gòu)統(tǒng)一接管政府及其部門擁有的各類經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)、國有股權(quán)等，結(jié)合市場情況予以變現(xiàn)，多渠道籌集資金償還債務(wù)。

鄭春榮指出，財政重整走向前臺是地方債管理向前邁出的一大進(jìn)步。以稅收為主體的財政收入具有穩(wěn)定性，因而解決地方債務(wù)風(fēng)險的根本是解決流動性危機(jī)，財政重整計劃帶有一定的懲罰性，同時也給地方政府收支行為劃出了“紅線”，形成了硬約束。

此外，《預(yù)案》對如何追責(zé)的規(guī)定也是一大亮點(diǎn)。根據(jù)《預(yù)案》，只要發(fā)生四級以上的地方債風(fēng)險事件，就要適時啟動債務(wù)風(fēng)險責(zé)任追究機(jī)制，不僅依法追究本屆政府任內(nèi)相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任，還明確規(guī)定政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志不得重用或提拔，對屬于離任領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任也要依法追究。

在鄭春榮看來，原來地方政府通過各種方式舉債，處在一種“軟約束”狀態(tài)。而地方債管理形成“閉環(huán)”后，明確了責(zé)權(quán)利，強(qiáng)化了上級政府的責(zé)任，地方舉債將進(jìn)入更好的運(yùn)行軌道。

中國債務(wù)并未亮紅燈局部地區(qū)存風(fēng)險

地方政府債務(wù)率89.2%

中國政府債務(wù)率38.9%

“中國版”財政重整到底怎么整

財政重整實(shí)施原則：除必要民生及政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出，其他支出“零增長”或大幅削減

財政重整啟動條件：出現(xiàn)Ⅳ級(一般)債務(wù)風(fēng)險事件、債務(wù)付息超過當(dāng)年預(yù)算10%等

地方債風(fēng)險管理三大挑戰(zhàn)（截至2015年底）

個別地區(qū)超警戒線：100多個市本級、400多個縣級的債務(wù)率超過100%，少數(shù)省份債務(wù)率也已超過100%

違規(guī)融資擔(dān)保承諾：浙江、山東和河南等4個省違規(guī)擔(dān)保舉債余額為153.5億元

“偽PPP”現(xiàn)象不斷：浙江、河南、湖南和黑龍江等4省的235.94億元基建籌資中，政府存在兜底回購、固化收益等承諾

財政重整“工具欄”

開源

◎清繳欠稅欠費(fèi)，確保應(yīng)收盡收，暫停部分財稅優(yōu)惠政策◎處置政府資產(chǎn)，包括各類經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)、國有股權(quán)等◎土地出讓收入扣除成本性支出后應(yīng)全部用于還債

節(jié)流

◎不得新批政府投資計劃，不得新上政府投資項目，不得設(shè)立各類需要政府出資的投資基金，已經(jīng)設(shè)立的應(yīng)當(dāng)制定分年退出計劃并嚴(yán)格落實(shí)◎削減經(jīng)費(fèi)、縮編裁員、清理補(bǔ)貼

其他

◎申請省級政府臨時救助，手段包括代償部分政府債務(wù)、減免部分專項轉(zhuǎn)移支付配套資金等