李宇嘉：北京積分落戶還需借助城市功能重構(gòu)緩解外來人口壓力

◎李宇嘉

近日，《北京市積分落戶管理辦法》和《北京市居住證管理辦法》正式公布，并向社會公開征集意見。這結(jié)束了一線城市只有北京沒有出臺居住證制度的歷史，并以居住證為載體，開啟外來人口積分落戶京城的“大門”。

但是，對于姍姍來遲的兩個《辦法》，業(yè)內(nèi)卻以“京城落戶難于上青天”來表達(dá)對其失望之情。

首先，“北京版”居住證除了可參與積分落戶外，未體現(xiàn)其他城市居住證通常會附加的各項公共服務(wù)或權(quán)利，僅籠統(tǒng)地表示居住證持有人享有相關(guān)公共服務(wù)。其次，落戶標(biāo)準(zhǔn)高不可攀，選拔高層次人才的“綠卡”制特征和排外傾向較為明顯。最后，多少分可以落戶要根據(jù)北京市人口調(diào)控的情況每年調(diào)整，這表示人口壓力大時，標(biāo)準(zhǔn)還將提高。

盡管“北京版”積分落戶政策超乎想象的苛刻，但也是不得已而為之的結(jié)果。放眼京津冀，甚至在全國，沒有哪個城市像北京一樣，承擔(dān)著如此多的全國服務(wù)性功能，集政治、金融、文化、教育、體育、衛(wèi)生等中心等于一身。

另外，1996年，北京的平均工資為三大人口輸出地（河北、河南和山東）的1.7倍，2012年上升為2.3倍；1995~ 2012年，北京的食品平均物價指數(shù)為104.9，分別比河北、山東和河南低0.14、0.25和0.65；目前，北京人均財政支出分別是河北、山東和河南的3.3倍、3.1倍和3.6倍。

這樣的城市地位，決定了北京對京津冀、“泛京津冀”（山東、河南、山西和東北等）乃至全國，都有強(qiáng)大的資源“虹吸效應(yīng)”。在2000~2013年短短的13年間，北京人口就增長了752萬，而且人口增長還在呈加速態(tài)勢。

三個因素決定了外來人口涌入北京的趨勢無法阻擋。一是我國城鎮(zhèn)化依舊處于快速推進(jìn)階段，人口流入版圖分布上將延續(xù)“十一五”、“十二五”期間“棄小從大”的格局；二是相比長三角、珠三角，京津冀或“泛京津冀”區(qū)域內(nèi)其他中心城市與北京市在就業(yè)、收入、公共服務(wù)等方面的“鴻溝”更深，也更難填平；三是隨著北京城市功能的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)疏導(dǎo)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)等高附加值的行業(yè)將成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。服務(wù)業(yè)的人口集聚能力更強(qiáng)，特別是在生產(chǎn)生活配套服務(wù)業(yè)（物流、餐飲、家政、商業(yè)等）就業(yè)人口的集聚上尤為明顯。

如果積分落戶門檻不高，將吸引更多外來人口涌入北京。同時，根據(jù)現(xiàn)行的《北京市城市總體規(guī)劃（2004-2020）》，北京市常住人口在2020年須控制在2300萬人。也就是說，未來5年，北京只有150萬的人口增長空間，平均每年不到30萬。另外，到2020年，北京中心六區(qū)人口要在2014年基礎(chǔ)上每年降低2~3個百分點(diǎn)，到2020年下降15個百分點(diǎn)左右。這意味著未來5年，北京必須設(shè)法把近200萬人口從中心六區(qū)內(nèi)遷出。因此，筑高積分落戶大壩是不得已的做法。

但是，即便積分落戶門檻居高不下，外來人口涌入北京的趨勢也無法阻擋?！笆濉逼陂g，北京對周邊乃至全國的人口吸附能力仍舊很強(qiáng)。筆者認(rèn)為，綜合解決北京“城市病”、人口困境和外來人口戶籍訴求，人為的“堵”或“限”很難見效，應(yīng)從城市區(qū)域功能調(diào)整、環(huán)北京經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)、京津冀一體化三個方面同步推進(jìn)。

首先是優(yōu)化北京城市空間結(jié)構(gòu)。2004年完成的《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020）》，首次將城市空間結(jié)構(gòu)由“單中心”改為“兩軸-兩帶-多中心”，強(qiáng)調(diào)新城建設(shè)。但是，由于“新城”的政策意圖不明確、位階關(guān)系不清楚，加上軌道交通建設(shè)滯后、產(chǎn)業(yè)在空間內(nèi)重構(gòu)不到位，北京至今仍舊是“單中心”。目前，北京71%的產(chǎn)業(yè)活動和71.8%的從業(yè)人員仍集中在中心六個城區(qū)。

因此，建議以通州“城市副中心”建設(shè)為契機(jī)，加快三大新城（通州、順義、亦莊）和八大職能中心建設(shè)；以功能重劃、產(chǎn)業(yè)重構(gòu)和“由中心到外圍”的公共服務(wù)疏解為契機(jī)，形成新城或新中心“職住循環(huán)系統(tǒng)”，以改變城區(qū)外圍公共服務(wù)職能缺乏、產(chǎn)業(yè)集聚不夠、大型社區(qū)配套條件不佳的局面，最終徹底根治“潮汐式”交通造成的嚴(yán)重?fù)矶?、大氣污染、生態(tài)環(huán)境破壞等，從而釋放新增人口空間。

其次是加強(qiáng)環(huán)北京經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)。通過軌道交通建設(shè)、稅收共享、共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)（觀光旅游和生態(tài)農(nóng)莊），扶植環(huán)首都中小城市發(fā)展，特別是要攻克“環(huán)北京貧困帶”（25個國家級貧困縣），疏導(dǎo)人口向京郊及津冀環(huán)北京區(qū)域轉(zhuǎn)移。

最后，在一體化上，京津冀相比長三角和珠三角，產(chǎn)業(yè)和人口協(xié)同能力最弱。建議以京津冀三地接壤的通州新城建設(shè)為突破口，探索當(dāng)三地分屬不同的省級政府時，如何實現(xiàn)交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和公共資源的共享，加快三地編制土地利用、城鄉(xiāng)、生態(tài)保護(hù)等相關(guān)專項規(guī)劃的協(xié)調(diào)，以規(guī)劃“落地”為硬指標(biāo)，實現(xiàn)中長期內(nèi)人口、資源、服務(wù)和產(chǎn)業(yè)在三地間的合理分布。

（作者為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員）