仲相：土地使用權(quán)續(xù)期頂層設(shè)計應(yīng)兼顧民眾地方利益

◎仲相

近日，溫州20年住宅土地使用權(quán)到期，產(chǎn)權(quán)人需交房價三成“續(xù)期”的新聞燃爆“朋友圈”，各大新聞媒體跟進(jìn)報道不斷。輿論高度關(guān)注之下，溫州國土局緊急澄清“土地證續(xù)期需繳數(shù)十萬系誤讀”，表示其正在向上級反映，希望從頂層設(shè)計解決問題；對于現(xiàn)在想要續(xù)期的市民，可以優(yōu)先辦理，但呼吁大家暫緩房產(chǎn)交易，等政策出臺。

雖然物權(quán)法第149條規(guī)定住宅用地使用權(quán)到期自動續(xù)期，但自動續(xù)期是否收費，具體程序如何卻并未規(guī)定?，F(xiàn)實需求倒逼立法者和政策制定者盡快明確自動續(xù)期的具體操作方式，如不能及時合理地做出頂層設(shè)計，此類事件將無可避免地持續(xù)出現(xiàn)、發(fā)酵并引發(fā)民意動蕩，該問題已無擱置余地。

在各種解決方案中，認(rèn)為應(yīng)將物權(quán)法規(guī)定的自動續(xù)期明確為免費續(xù)期，是頗為典型和主流的一種意見。作為改革開放近四十年來的重要成就，我國居民絕大多數(shù)已經(jīng)成為有恒產(chǎn)者。

根據(jù)中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所發(fā)布的2016年《社會藍(lán)皮書》，受訪家庭住房自有率為95.4%，其中城鎮(zhèn)居民家庭住房自有率為91.2%，19.7%的家庭擁有兩套以上的住房，人均建筑面積為50平米。因此，免費續(xù)期無疑是惠及絕大多數(shù)民眾的利好政策。但該意見最終被立法者和政策制定者接受的可能性不大，理由有二：首先，中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)度過高速發(fā)展期進(jìn)入新常態(tài)，城市化進(jìn)程放緩，人口形勢發(fā)生根本變化，地方政府可開發(fā)土地減少，土地財政難以為繼，地方政府在事權(quán)不變的情況下，亟須長期穩(wěn)定的收入來源。面對幾十年開發(fā)建設(shè)積累的巨量商品房及其蘊含的巨大財富，地方政府將難以抑制在土地使用權(quán)到期后的收費沖動。其次，城市土地歸國家所有目前仍為我國憲法和法律所確立的基本經(jīng)濟(jì)制度，土地使用權(quán)到期后“免費續(xù)期”，性質(zhì)上等同于使房產(chǎn)所有者無償使用國有土地，而且房產(chǎn)越多，其有權(quán)無償使用的國有土地面積也越多，這將造成事實上的土地私有，既缺乏正當(dāng)性，在法理上也難以成立。

基于上述理由，在解決土地使用權(quán)續(xù)期問題的頂層設(shè)計方案中，應(yīng)當(dāng)尊重和保護(hù)公民的財產(chǎn)權(quán)利，并兼顧地方政府事權(quán)與財權(quán)相適應(yīng)的客觀需求。筆者認(rèn)為，將土地使用權(quán)續(xù)期與房地產(chǎn)稅制改革相結(jié)合，在土地使用權(quán)到期前僅征收房產(chǎn)稅，在土地使用權(quán)到期后同時征收房產(chǎn)稅和地產(chǎn)稅，是解決問題的適當(dāng)出路。

首先，從主要市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗來看，房地產(chǎn)稅（或稱不動產(chǎn)稅、物業(yè)稅、財產(chǎn)稅）是非常重要的一種財產(chǎn)稅和地方稅，其占地方稅收總額的比例一般達(dá)15%至60%。然而我國自2011年在重慶和上海率先開展房產(chǎn)稅試點以來，爭議就從未間斷，其征收效果并不盡如人意，民眾抵觸情緒較大。其中重要原因之一，即在于我國企業(yè)和個人承受不遜于發(fā)達(dá)國家土地所有權(quán)的價格，取得的卻僅為期限為40年至70年不等的國有土地使用權(quán)，而土地使用權(quán)不等同于所有權(quán)，其性質(zhì)并非不動產(chǎn)，理論上不應(yīng)作為房地產(chǎn)稅的計稅依據(jù)。然而我國房產(chǎn)稅試點方案中的計稅依據(jù)卻為“應(yīng)稅住房的市場交易價格”，該計稅依據(jù)中既包括民眾擁有所有權(quán)的房屋部分價值，也包括民眾不擁有所有權(quán)的土地部分價值。顯然，在民眾已經(jīng)繳納高額土地出讓金的情況下，現(xiàn)行房產(chǎn)稅試點方案有重復(fù)征稅（收費）之嫌。因此，房產(chǎn)所有者在土地使用權(quán)到期前僅就房產(chǎn)部分繳納房產(chǎn)稅；土地使用權(quán)到期后再以另行繳納地產(chǎn)稅，并實現(xiàn)自動續(xù)期的方案，符合稅收公平和正義原則，也有助于提高民眾對房地產(chǎn)稅的接受程度，降低稅收痛苦指數(shù)。

其次，土地使用權(quán)到期后征收地產(chǎn)稅的方案，符合物權(quán)法第149條確定的“自動續(xù)期”原則。物權(quán)法是全國人大制定的法律，根據(jù)立法法的規(guī)定屬于上位法，土地使用權(quán)續(xù)期問題的頂層方案中均不應(yīng)違反物權(quán)法所確立的“自動續(xù)期”原則。因此，土地使用權(quán)的續(xù)期無需權(quán)利人提出申請，無需批準(zhǔn)，也不應(yīng)以權(quán)利人支付下一期限土地出讓金或地產(chǎn)稅為條件。不動產(chǎn)登記管理部門無權(quán)以權(quán)利人未支付房地產(chǎn)稅為由，拒絕辦理過戶、抵押等登記事項。但同時應(yīng)考慮賦予房地產(chǎn)稅作為針對特定財產(chǎn)稅收債權(quán)的優(yōu)先權(quán)屬性（先取特權(quán)），其就該不動產(chǎn)的受償順位先于抵押權(quán)人和其他普通債權(quán)人。這樣既可以充分保護(hù)公民的財產(chǎn)權(quán)利和交易權(quán)利，也能兼顧地方政府的稅收利益。

再次，該方案也有利于實現(xiàn)地方政府利益和民眾利益的雙贏。從成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗看，房地產(chǎn)稅是按市場價值的一定比例（以美國為例，稅率約為0.8%至3%，平均約1.5%）作為征稅依據(jù)的地方稅，主要用于本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)，尤其是支持本學(xué)區(qū)教育的主要資金來源。在該方案下，地方政府將有積極性主動提高城市管理規(guī)劃水平和服務(wù)意識，避免短期行為，從而在提高本地區(qū)房地產(chǎn)價值的同時，增加房地產(chǎn)稅收。

最后，該方案也有利于提高政府對房價的調(diào)控能力。我國實行的是社會主義土地公有制度，但由于地方政府作為土地使用權(quán)的供應(yīng)者，對住宅用地一次性收取最長達(dá)70年的土地使用權(quán)出讓金，這是各地房價高昂的原因之一，民眾難以感受到土地公有制度的優(yōu)越性。對于工商業(yè)用地等其他類型土地，地方政府卻有各種土地出讓金減免或返還辦法。若能從頂層設(shè)計上明確房地產(chǎn)稅的計稅方法、標(biāo)準(zhǔn)和減免條件，結(jié)合“自動續(xù)期”原則，那么地方政府可根據(jù)市場情況靈活確定一次性繳納的土地使用權(quán)出讓金年限，或針對不同群體（首次置業(yè)者、低收入者、農(nóng)民工等）設(shè)置較短的土地出讓金繳納方案，從而實現(xiàn)“去庫存”等房地產(chǎn)調(diào)控目標(biāo)。而土地使用權(quán)期限屆滿后所增加物業(yè)持有成本，則有利于減少屯房、炒房等房地產(chǎn)投機(jī)行為。

需要補(bǔ)充說明的是，物權(quán)法第149條所確定的“自動續(xù)期”原則，僅針對住宅建設(shè)用地使用權(quán)。筆者認(rèn)為，由于其他非住宅用地使用權(quán)的期限通常更短更有緊迫性，故除非在土地使用權(quán)出讓合同中另有明確約定，也應(yīng)在頂層設(shè)計方案中按同一規(guī)則一并解決。

（本文轉(zhuǎn)載自《法制日報》）