李宇嘉：住宅土地使用權(quán)如何自動續(xù)期 取決于地方公共服務(wù)融資需求

◎李宇嘉

近日，溫州土地使用權(quán)巨額“續(xù)期”的報道，引發(fā)了社會廣泛熱議。根據(jù)此前媒體報道，深圳和青島等地也有類似案例。上世紀90年代末住房市場化改革以來，全國大面積出讓的40年的商住用地、70年的住宅用地，使用年限到期還不會集中出現(xiàn)。但是，土地使用權(quán)到期，到底如何“續(xù)期”，卻再不能拖下去了。

所有關(guān)注指向《物權(quán)法》第149條，即“建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動續(xù)期”。所謂“自動續(xù)期”，到底是無償續(xù)期，還是有償續(xù)期？有償續(xù)期采取何種收費標準？事實上，9年前《物權(quán)法》生效時，這樣的疑慮就未停過，每每成為焦點。如2015年3月，國土部頒布的新版《不動產(chǎn)權(quán)證書》上，新設(shè)“使用期限”一欄，當時有媒體報道稱，設(shè)置“使用期限”意味著“全國業(yè)主變房客”。

當時，國土部部長姜大明表示，證書有權(quán)力類別，“使用期限”指的是土地使用期限，房屋所有權(quán)沒有期限。筆者又迷惑了，既然土地所有權(quán)歸政府，業(yè)主只交了70年使用的費用（已通過房價支付）。那么，使用權(quán)到期后，政府可行使所有權(quán)，將土地無償收回。相應(yīng)地，業(yè)主也可以行使所有權(quán)，將地上建筑物拿走。問題是，誰都知道“房隨地走”，業(yè)主那堆建筑物還能懸在空中不成？因此，房屋所有權(quán)必然受到土地使用期限牽扯，無法避開，業(yè)主對房屋的所有權(quán)還是無法落實。

后來國土部解釋，新版《不動產(chǎn)權(quán)證書》上新設(shè)“使用期限”，是為更醒目地標明土地使用期限，提醒業(yè)主在使用期限到期前及時去續(xù)期，實現(xiàn)自己對于房屋的所有權(quán)。事實上，這一點在相關(guān)法律中已有規(guī)定，《城市房地產(chǎn)管理法》第22條規(guī)定，“土地使用權(quán)出讓合同約定的年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用的，應(yīng)當至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回土地的，應(yīng)當予以批準”。言下之意，業(yè)主優(yōu)先續(xù)期，只要業(yè)主還要別人就不能要。

但如何“續(xù)期”仍舊不明。老百姓理解可不同，有的認為，房子是我的，房子不能離開地，自動續(xù)期就是無償續(xù)期；有的遇到該問題時“撓撓頭”，時間還久，不考慮它。不管哪一種理解，結(jié)果卻是，房價和買房基本不受剩余期限影響。這也是為什么，溫州案例在媒體和民間“炸開了鍋”。新華社記者向當?shù)貒辆智笞C核實時，溫州主管部門表示，國家未出臺“自動續(xù)期”細則，基層國土部門在實際操作過程中無法可依、無章可循，不能辦理相關(guān)續(xù)期手續(xù)。因此，操作中只能參照國有土地出讓的做法，先由第三方機構(gòu)評估土地價格，折算出樓面價和業(yè)主要繳納的土地出讓金，重新簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同，但續(xù)期收費低于“招拍掛”下的出讓金融。

土地使用費或出讓金，本質(zhì)上是城市公共服務(wù)的一種融資模式，與西方發(fā)行市政債（房產(chǎn)稅償還）是一樣的。但凡土地國有的國家或地區(qū)，土地為公共服務(wù)融資是慣例。由此，溫州做法在法理上說得通，地方也有權(quán)限。業(yè)主只交了70年的使用費用，到期后若繼續(xù)使用，按評估價來續(xù)繳，屬于對法律的循規(guī)蹈矩。與此前深圳按基準地價35%繳納續(xù)期費，只有多或少的不同，沒有本質(zhì)不同。

在我國，由于初始市場信用空白，地方不能獨立發(fā)債，無法通過資本市場為公共服務(wù)融資。但是，土地是政府可利用的唯一大宗資產(chǎn)，政府信用也很強，加上1994年分稅制后，中央默認地方政府對于土地的利用，再借助于金融體系的杠桿，土地融資效率非常高，也契合了公共服務(wù)一次性投入的巨額融資訴求。“房改”后的1999年到2015年，是我國城市化最快速、公共服務(wù)融資需求最強烈的時期，但也是城市面貌、軌道交通和社會保障供給最快的時期。

綜上，如何續(xù)期，取決于地方公共服務(wù)融資需求。由于公共服務(wù)供給多為地方職責，且各地人口狀況、公共服務(wù)基礎(chǔ)和經(jīng)濟發(fā)展等差異太大，國家沒有辦法、也沒有必要出統(tǒng)一的細則，這是其一；其二，地方和公用事業(yè)類國企通過資本市場發(fā)債融資大勢所趨，如近年來如火如荼的地方債務(wù)置換、PPP、“債轉(zhuǎn)股”等。以“招拍掛”或市場評估價“再收一次”的必要性下降；其三，樓市進入存量時代，土地融資觸及“天花板”，不具有持續(xù)性；其四，政府履行土地所有者職能的出讓行為，并非完全市場化和土地價值最大化，而是非盈利的公共服務(wù)職能；最后，讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入（十七大語），而房產(chǎn)是最大的財產(chǎn)，這是續(xù)期的一個頂層指導。

包含溫州在內(nèi)的地方案例，有償?shù)陀凇霸偈找淮巍钡念~度是共性，不同續(xù)期標準都是探索，體現(xiàn)了上述政府融資模式的變化。未來，根據(jù)公共服務(wù)融資需求，各地制定不同續(xù)期標準具有必然性。但值得注意的是，公共財政壓力小的地區(qū)，完全可以借鑒香港的做法，無償續(xù)期但每年向政府繳納一筆“地租”（地租標準固定為年度租金評估值的3%）。這是年度繳納的土地出讓收入，類似于西方的房產(chǎn)稅，有助于降低地方債務(wù)風險和推動地方公共財政轉(zhuǎn)型。

（作者為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員）