地方債：誰借誰還 中央不兜底

國務院首次發(fā)文全面規(guī)范地方政府性債務管理，對地方政府性債務“怎么借”、“怎么管”、“怎么還”等問題進行了明確，同時也明確提出妥善處理存量債務。

業(yè)內人士稱，此次國務院全面規(guī)范地方債務管理的一大亮點，是打破了以往出臺的有關地方債管理政策法規(guī)“更側重于如何堵后門”的局限性，更強調“疏堵結合”。

國慶長假期間發(fā)布的一則四千多字的意見，令我國地方政府性債務管理的完整制度框架進一步清晰起來。

10月2日，國務院辦公廳對外發(fā)布了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(下稱《意見》)，這是國務院首次發(fā)文全面規(guī)范地方政府性債務管理，對地方政府性債務“怎么借”、“怎么管”、“怎么還”等問題進行了明確，同時也明確提出妥善處理存量債務。《意見》明確，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。

業(yè)內人士稱，此次國務院全面規(guī)范地方債務管理的一大亮點，是打破了以往出臺的有關地方債管理政策法規(guī)“更側重于如何堵后門”的局限性，更強調“疏堵結合”。在賦予地方政府依法適度舉債融資權限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制的同時，堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債，防范債務風險的擴張。

地方政府性債務管理框架漸成

記者獲悉，早在2010年，國務院也曾發(fā)布過《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，但僅是針對融資平臺管理中出現的問題進行規(guī)范，像此次全面發(fā)布管理《意見》，尚屬首次。

可以看出，在去年摸清全國地方政府性債務“家底”邁出了第一步后，一系列針對地方政府性債務管理的意見等也陸續(xù)密集出臺。在此背后，我國地方政府性債務管理的完整制度框架正逐步清晰起來。

6月30日，中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，提出了規(guī)范地方政府性債務管理的總體要求。8月31日，全國人大常委會審議通過的《預算法》修正案增加了允許地方政府規(guī)范舉債的規(guī)定。

的確，此次《意見》在多處實現了與新預算法的對接，如對地方政府性債務實行限額管理，將所有債務納入預算管理，并限定債務用途只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出等。

同時，國慶假期前的9月23日，國務院印發(fā)《關于加強地方政府性債務管理的意見》，全面部署加強地方政府性債務管理。而10月2日，財政部也發(fā)布了加強地方政府性債務管理有關問題答問(下稱“答問”).

財政部相關人士指出，《意見》將對我國經濟更好防風險、穩(wěn)增長發(fā)揮積極作用。為更好落實新預算法和國務院意見，還將陸續(xù)出臺一系列針對地方政府性債務管理的配套制度和配套措施，確保把地方政府性債務管好用好。

重在“修明渠、堵暗道”

疏堵結合，“修明渠、堵暗道”為《意見》的首要基本原則。在賦予地方政府依法適度舉債融資權限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制的同時，也堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債。

《意見》依據新修改的預算法，首先明確了“怎么借”，明確經國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉債，市縣確需舉債的只能由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。

民生證券研究院執(zhí)行院長管清友指出，未來政府債務發(fā)展方向一是在舉債限額控制下，允許地方政府自主發(fā)債；二是將政府債務納入預算管理，編制地方政府資產負債表，強化社會對其債務的監(jiān)督，將一般債務收支納入公共預算管理，用財政收入資金償還，將專向債務收支納入政府性基金預算管理，用項目產生的現金流還債。“三是剝離融資平臺的政府融資職能，吸引社會資本參與基礎設施建設。四是強化債務硬約束，地方政府成為風險自擔的融資主體，弱化中央對地方的救助責任。”管清友說。

此次《意見》特別提出，要積極推廣使用政府與社會資本合作模式(PPP模式)，吸引社會資本參與公益性項目建設并獲得合理回報，既拓寬社會資本投資渠道，也減輕政府舉債壓力。

對城投債短期影響偏正面

為有效化解風險，在建立長效機制的同時，《意見》還對妥善處理存量債務提出了明確措施。此外，針對規(guī)范地方政府債務管理后，可能導致在建項目因資金問題出現“半拉子”工程的問題，財政部明確表示，既要積極推進，也要謹慎穩(wěn)健，做好新老轉換之間的順利銜接。

《意見》一是要求地方政府要統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障項目續(xù)建和收尾。二是允許地方申請發(fā)行政府債券置換高利短期債務，降低利息負擔，騰出更多資金用于重點項目建設。

此外對重新審核符合國家有關規(guī)定的在建項目，有融資協(xié)議的允許繼續(xù)按協(xié)議融資；確實沒有其他建設資金來源的，鼓勵采用政府與社會資本合作模式，或通過地方政府債券解決后續(xù)融資。

對于新規(guī)對城投債市場的影響，多數市場人士認為偏正面和積極。管清友認為，存量債務依然會保，利好存量城投債，《意見》強調保證在建工程建設，且公共部門加杠桿是穩(wěn)增長措施為數不多的政策選項，存量城投違約風險下降。此外，隨著大改革趨勢是剝離融資平臺的政府融資職能，享受政府信用背書的存量城投債將越來越稀缺。

而國泰君安首席債券研究員徐寒飛認為，《意見》和答問內容對整體城投債的影響是偏積極和正面的，主要體現在增加地方政府合法融資渠道、降低地方政府融資成本和化解存量債務風險，但考慮到投資者預期和對政策解讀的分歧，也存在一定的局部投資風險。