魯政委：多元可持續(xù)資金保障有望消除地方債風(fēng)險(xiǎn)

◎魯政委 (興業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家市場(chǎng)研究總監(jiān))

12月13日，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議（以下簡(jiǎn)稱“會(huì)議”）閉幕。這標(biāo)志著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化總的指導(dǎo)方針、規(guī)劃、任務(wù)等的確立，標(biāo)志著新型城鎮(zhèn)化的全面啟動(dòng)。

“會(huì)議”從對(duì)象、用地、資金、布局、文化、管理等六個(gè)方面對(duì)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行了部署：

對(duì)象——“堅(jiān)持自愿”

眼下主要是已在城鎮(zhèn)務(wù)工、生活下來的農(nóng)民工，讓其在所在城鎮(zhèn)落戶?！皶?huì)議”認(rèn)為：“從目前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展要求來看，主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題，努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力”，“優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量”。

這涉及兩個(gè)方面的問題：一是農(nóng)民工自身是否愿意落戶？“會(huì)議”要求“堅(jiān)持自愿”、“充分尊重農(nóng)民意愿”，這意味著不能趕農(nóng)民進(jìn)城、趕農(nóng)民上樓，但“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤”則可能退化為實(shí)際執(zhí)行中地方政府“趕”的誘因之一。二是在農(nóng)民主觀上愿意進(jìn)城的情況下，如何確認(rèn)其在城里務(wù)工生活的時(shí)間長(zhǎng)短是一個(gè)關(guān)鍵。由此，已在當(dāng)?shù)刭?gòu)買住房、或更早申領(lǐng)居住證的務(wù)工人員，很可能是能最先獲得落戶資格的，因?yàn)檫@些人被證明有在當(dāng)?shù)厣嫦氯サ哪芰?、能夠?fù)擔(dān)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障和生活成本，從而也更愿意為當(dāng)?shù)卣邮铡?/p>

用地——“嚴(yán)控增量”

未來城鎮(zhèn)化主要不是“攤大餅”式的空間擴(kuò)展，而是集約用地、功能提升。

“會(huì)議”要求：“嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。耕地紅線一定要守住，紅線包括數(shù)量，也包括質(zhì)量。城鎮(zhèn)建設(shè)用地特別是優(yōu)化開發(fā)的三大城市群地區(qū)，要以盤活存量為主，不能再無節(jié)制擴(kuò)大建設(shè)用地，不是每個(gè)城鎮(zhèn)都要長(zhǎng)成巨人”，“城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃”。

這意味著十八屆三中全會(huì)提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”及其由此賦予農(nóng)民的各種權(quán)能，都必須置于四條劃定的邊界之下考慮才有意義：（1）“在符合規(guī)劃和用途管制前提下”；（2）“城市開發(fā)邊界”；（3）“耕地紅線”；（4）“生態(tài)紅線”。

資金——“多元可持續(xù)”

“會(huì)議”主要從五個(gè)方面規(guī)劃了新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)的資金來源：

第一個(gè)方面是確定地方主體稅種，從成熟經(jīng)濟(jì)體來看，房地產(chǎn)稅是地方稅收中最主要的來源；

第二個(gè)方面是轉(zhuǎn)移支付制度，“會(huì)議”表示“（將）建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制”；

第三個(gè)方面是發(fā)債，“會(huì)議”要求 “在完善法律法規(guī)和健全地方政府性債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度”，這意味著，未來將修改《預(yù)算法》，允許地方政府獨(dú)立發(fā)行市政債。

市政債主要有兩類：一類是“一般責(zé)任債券”，由地方政府承諾以財(cái)政收入償還；一類是 “項(xiàng)目收益?zhèn)保怯商囟?xiàng)目現(xiàn)金流來償還債務(wù)。在完善的地方舉債機(jī)制建立前，后者可以先行推出。

第四個(gè)方面是利用政策性金融機(jī)構(gòu)融資，“會(huì)議”表示“當(dāng)前要發(fā)揮好現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)在城鎮(zhèn)化中的重要作用，同時(shí)研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)”，所謂“現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)”可能主要是國(guó)家開發(fā)銀行，這意味著此前一度確立的其“商業(yè)化改革”方向可能發(fā)生轉(zhuǎn)變，未來其所承擔(dān)的融資可能轉(zhuǎn)為由“城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)”來承擔(dān)，或者可能直接將國(guó)開行改革成為未來的城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)的一部分；

第五個(gè)方面是吸引社會(huì)資本，“會(huì)議”提出，民間投資可以通過“特許經(jīng)營(yíng)”的方式“參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)”；而價(jià)格改革，則主要調(diào)整目前過低的公共服務(wù)價(jià)格，提高服務(wù)價(jià)格后相當(dāng)一部分基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)在商業(yè)上變得可持續(xù)，也能夠成為吸引民間資本的因素。

一旦上述五個(gè)方面到位，總體中國(guó)地方債的風(fēng)險(xiǎn)其實(shí)就已基本消除：第一、二個(gè)方面解決了財(cái)力和事權(quán)的匹配問題；第三、四個(gè)方面則解決了地方債務(wù)集中到期可能造成的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)；第五個(gè)方面能夠通過增加資本金、提高營(yíng)運(yùn)效率和收益，改變基礎(chǔ)設(shè)施的高負(fù)債狀況。

布局——“一張藍(lán)圖干到底”

“會(huì)議”從三個(gè)方面對(duì)新型城鎮(zhèn)化的布局進(jìn)行了部署：

一是宏觀布局，主要是主體功能區(qū)劃分、“兩橫三縱”城市化布局和三大城市群。從主體功能區(qū)來看，可以分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域四類，其中，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域包括環(huán)渤海、長(zhǎng)三角和珠三角3個(gè)區(qū)域；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域包括冀中南地區(qū)、太原城市群、呼包鄂榆地區(qū)、哈長(zhǎng)地區(qū)、東隴海地區(qū)、江淮地區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、長(zhǎng)江中游地區(qū)、北部灣地區(qū)、成渝地區(qū)、黔中地區(qū)、滇中地區(qū)、藏中南地區(qū)、關(guān)中-天水地區(qū)、蘭州-西寧地區(qū)、寧夏沿黃經(jīng)濟(jì)區(qū)和天山北坡地區(qū)等18個(gè)區(qū)域。

從“兩橫三縱”來看，其中，“兩橫”是指亞歐大陸橋一線（連云港-鄭州-西安-烏魯木齊）沿線和長(zhǎng)江沿線；“三縱”是指沿海、京哈京廣、包昆（包頭-呼和浩特-昆明）。從三大城市群來看，主要是指“京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角”。

確定主體功能區(qū)，主要是借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)、充分發(fā)揮各地域自然條件優(yōu)勢(shì)、避免對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞；確定“兩橫三縱”，主要是因?yàn)楣I(yè)化和城鎮(zhèn)化是緊密結(jié)合的，工業(yè)化必須依托于便捷交通；而從完成城鎮(zhèn)化的先行者的經(jīng)驗(yàn)來看，一般也是在交通便利、產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)化也更容易自然形成；三大城市群，則只是對(duì)于既成事實(shí)的承認(rèn)和擬進(jìn)行優(yōu)化。

二是微觀布局，“會(huì)議”主要強(qiáng)調(diào)兩個(gè)問題：（1）環(huán)境問題：“把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民?！保?）要由空間擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)榭臻g優(yōu)化。

三是要求規(guī)劃必須具有嚴(yán)肅性和一致性?！皶?huì)議”提出要“一張藍(lán)圖干到底”，“城市規(guī)劃要保持連續(xù)性，不能政府一換屆、規(guī)劃就換屆”，“（規(guī)劃）形成后要通過立法形式確定下來，使之具有法律權(quán)威性”。

文化——“記得住鄉(xiāng)愁”

“會(huì)議”要求尊重自然環(huán)境、人文歷史、確保建筑質(zhì)量。特別是“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁；要融入現(xiàn)代元素，更要保護(hù)和弘揚(yáng)傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈”，“在促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，要注意保留村莊原始風(fēng)貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件”這種文字作為要求正式提出，殊為難得。這也意味著，新型城鎮(zhèn)化將反對(duì)大拆大建，更注重對(duì)自然的尊重和對(duì)傳統(tǒng)的保護(hù)，而這正是城鎮(zhèn)化先行者走過城鎮(zhèn)化道路后所積累起的寶貴城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)共識(shí)。

展望——機(jī)遇和挑戰(zhàn)

筆者認(rèn)為，短期內(nèi)戶籍不會(huì)一下“全面放開”，而是“差別化的落戶政策”，京滬廣深四個(gè)大城市仍然會(huì)控制，但小城鎮(zhèn)、中小城市戶籍會(huì)較快放開。城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展將迎來黃金時(shí)期，特別是交通、環(huán)保等城市基礎(chǔ)設(shè)施。

城市外延式“攤大餅”階段結(jié)束，內(nèi)涵式的結(jié)構(gòu)優(yōu)化成為重點(diǎn)，地方政府收入從征地賣地轉(zhuǎn)向征收房地產(chǎn)稅。對(duì)于房?jī)r(jià)有“加持”作用。因?yàn)閮r(jià)格上漲壓力大的一線城市在嚴(yán)控戶籍的同時(shí)嚴(yán)控城市的外延擴(kuò)張，可能成為價(jià)格繼續(xù)上漲的支撐因素；而對(duì)供給已經(jīng)過多的二、三、四線城市，“會(huì)議”提出的“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制”則有助起到一定支撐作用。但即便是一線大城市，考慮國(guó)際環(huán)境的變化和過去鋼筋水泥城鎮(zhèn)化基本結(jié)束，房地產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)值得高度警惕，筆者仍堅(jiān)持2017~2022年中國(guó)房地產(chǎn)可能出現(xiàn)一波劇烈調(diào)整的預(yù)期。