負(fù)面清單，國(guó)際投資規(guī)則新趨勢(shì)

“負(fù)面清單”這一國(guó)人以往并不熟悉的概念正走入公眾視野。負(fù)面清單經(jīng)常與準(zhǔn)入前國(guó)民待遇相提并論，代表著一種外資管理模式。據(jù)我國(guó)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，全球目前至少有77個(gè)國(guó)家采用這種管理模式。負(fù)面清單管理模式有什么特點(diǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響如何 負(fù)面清單，是指在國(guó)際投資協(xié)定中，締約方在承擔(dān)若干義務(wù)的同時(shí)，以列表形式將與這些義務(wù)不符的特定措施列入其中，從而可以維持這些不符措施，或者以列表形式列出某些行業(yè)，保留在將來(lái)采取不符措施的權(quán)利。負(fù)面清單內(nèi)容是被允許的不符措施或者被允許采取不符措施的行業(yè)，形式上則表現(xiàn)為一個(gè)或多個(gè)列表。 負(fù)面清單經(jīng)常與準(zhǔn)入前國(guó)民待遇相提并論，因?yàn)闇?zhǔn)入前國(guó)民待遇往往是投資協(xié)定的締約方最難接受的義務(wù)之一，也是最需要制定負(fù)面清單的義務(wù)之一。從各國(guó)締約實(shí)踐看，規(guī)定了準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的投資協(xié)定大都允許締約方制定負(fù)面清單，而不承認(rèn)準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的投資協(xié)定一般不采用負(fù)面清單模式。 源于美國(guó)，屬國(guó)際法概念，是一國(guó)對(duì)他國(guó)投資者承擔(dān)的有約束力的國(guó)際義務(wù) 負(fù)面清單最早源于美國(guó)在二戰(zhàn)后簽訂的友好通商航海條約。例如，美國(guó)與日本于1953年簽訂的友好通商航海條約第七條規(guī)定，締約方應(yīng)當(dāng)給予另一方的國(guó)民或企業(yè)國(guó)民待遇，以在其境內(nèi)從事商貿(mào)、工業(yè)、金融和其他商業(yè)活動(dòng)，但公用事業(yè)、造船、空運(yùn)、水運(yùn)、銀行等行業(yè)除外。在這里，對(duì)公用事業(yè)、造船等行業(yè)的列舉可以看作國(guó)民待遇義務(wù)的負(fù)面清單。 列表形式的負(fù)面清單出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代美國(guó)對(duì)外締結(jié)的第一代雙邊投資條約。1992年簽訂、1994年生效的北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）深刻影響了美國(guó)后來(lái)締結(jié)的國(guó)際投資協(xié)定。 當(dāng)前，負(fù)面清單一般是規(guī)定在國(guó)際投資協(xié)定的附件中，而不是由締約方在其國(guó)內(nèi)頒布一部名為負(fù)面清單或類(lèi)似名稱(chēng)的法律、法規(guī)或者規(guī)章。就此而言，負(fù)面清單是國(guó)際法而非國(guó)內(nèi)法的概念，是一國(guó)對(duì)他國(guó)和/或他國(guó)投資者承擔(dān)的有約束力的國(guó)際義務(wù)，其實(shí)際后果是，負(fù)面清單一旦制定，須經(jīng)締約雙方協(xié)商一致才能修改。 采用廣泛，締約方既有發(fā)達(dá)國(guó)家，也包括發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家 在美國(guó)的推動(dòng)下，負(fù)面清單模式不斷擴(kuò)散，逐漸成為國(guó)際投資規(guī)則發(fā)展的趨勢(shì)，表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。 首先，美國(guó)迄今與46個(gè)國(guó)家締結(jié)的雙邊投資條約、與20個(gè)國(guó)家簽訂的包含投資章節(jié)的自由貿(mào)易協(xié)定，幾乎都采用了負(fù)面清單模式。這些條約和協(xié)定的締約另一方，既有加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家，也有韓國(guó)、新加坡等新興工業(yè)化國(guó)家，還有智利、剛果、盧旺達(dá)、孟加拉等發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家。 其次，加拿大、日本等國(guó)在近年來(lái)締結(jié)的投資協(xié)定中也采納了負(fù)面清單模式。例如，加拿大與泰國(guó)、克羅地亞、貝寧、坦桑尼亞等國(guó)簽訂的雙邊投資協(xié)定，日本與越南、秘魯?shù)葒?guó)簽訂的雙邊投資協(xié)定，均采納了這一模式。 再次，具有廣泛國(guó)際影響的“歐式”投資保護(hù)協(xié)定近年來(lái)顯現(xiàn)出朝“美式”投資協(xié)定靠攏的趨勢(shì)。歐盟國(guó)家商簽投保協(xié)定的歷史早、數(shù)量多，28個(gè)成員國(guó)共對(duì)外簽署了約1200個(gè)投資保護(hù)協(xié)定，占全球現(xiàn)存有效投保協(xié)定的一半。這些協(xié)定側(cè)重對(duì)于投資的保護(hù)，一般不強(qiáng)調(diào)投資準(zhǔn)入，也很少就業(yè)績(jī)要求等作出規(guī)定，因此沒(méi)有引入負(fù)面清單。2009年《里斯本條約》生效后，歐盟取得對(duì)于外商投資事務(wù)包括締結(jié)投資協(xié)定的專(zhuān)屬權(quán)力，開(kāi)始采取保護(hù)與準(zhǔn)入并重的國(guó)際投資政策。2012年4月，歐盟與美國(guó)聯(lián)合發(fā)表關(guān)于國(guó)際投資的“七條原則”，其中第一條就是要求各國(guó)政府給予外國(guó)投資者廣泛的市場(chǎng)準(zhǔn)入和不低于本國(guó)及第三國(guó)投資者的準(zhǔn)入前和準(zhǔn)入后待遇。據(jù)悉，歐盟與加拿大最近結(jié)束談判的“全面經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定”（CETA）的投資章節(jié)已經(jīng)采用了負(fù)面清單模式。 最后，發(fā)展中國(guó)家之間締結(jié)的一些投資協(xié)定也采用了負(fù)面清單模式，例如巴西、阿根廷、巴拉圭和烏拉圭等國(guó)簽訂的《南方共同市場(chǎng)投資保護(hù)協(xié)議》。 長(zhǎng)短不一，數(shù)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平無(wú)必然聯(lián)系，內(nèi)容因國(guó)情而有很大差異 據(jù)我國(guó)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，世界上至少有77個(gè)國(guó)家采用了負(fù)面清單外資管理模式。這些國(guó)家的負(fù)面清單具有以下特點(diǎn)。 從實(shí)質(zhì)上看，負(fù)面清單所對(duì)應(yīng)的“正面”義務(wù)一般都包括國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇、業(yè)績(jī)要求及高管人員等四項(xiàng)。其中，國(guó)民待遇涵蓋準(zhǔn)入前和準(zhǔn)入后兩個(gè)階段，是指在投資的設(shè)立、獲取、擴(kuò)大、管理、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)營(yíng)、出售或其他處置方面，締約方給予另一方投資者及其投資的待遇應(yīng)當(dāng)不低于其在相似情形下給予本國(guó)投資者及其投資的待遇。最惠國(guó)待遇是指，在投資的設(shè)立、獲取、擴(kuò)大、管理、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)營(yíng)、出售或其他處置方面，締約方給予另一方的投資者及其投資的待遇應(yīng)當(dāng)不低于在相似情形下給予任何非締約方的投資者及其投資的待遇。業(yè)績(jī)要求分為兩類(lèi)：一是不得對(duì)投資強(qiáng)制實(shí)施出口業(yè)績(jī)、國(guó)內(nèi)含量等8種業(yè)績(jī)要求，二是不得將出口業(yè)績(jī)、國(guó)內(nèi)含量等4種業(yè)績(jī)要求規(guī)定為投資獲得優(yōu)惠的條件。關(guān)于高管人員的義務(wù)是指，不得要求另一方投資者在其境內(nèi)投資的企業(yè)任命具有特定國(guó)籍的自然人作為高級(jí)管理人員。 從形式上看，多數(shù)國(guó)家的負(fù)面清單分為“措施列表”（列舉現(xiàn)存不符措施）和“行業(yè)列表”（列舉保留將來(lái)采取不符措施權(quán)利的行業(yè)或活動(dòng)）。在這些國(guó)家中，美國(guó)及其締約另一方的“措施列表”往往對(duì)現(xiàn)存不符措施進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明，對(duì)每一項(xiàng)措施均列出所在的行業(yè)、不符合的條約義務(wù)（例如國(guó)民待遇或者最惠國(guó)待遇）、政府層級(jí)（例如聯(lián)邦還是州）措施（往往具體到某件法律的某個(gè)條款）、對(duì)措施的描述（涉及的事項(xiàng)、與有關(guān)義務(wù)如何不符等）。另一些國(guó)家，例如越南和日本在越日投資保護(hù)協(xié)定中的“措施列表”實(shí)際上仍表現(xiàn)為行業(yè)列表，即只列舉了存在現(xiàn)存不符措施的行業(yè)，具體的不符措施留待協(xié)定簽訂后、生效前另行通報(bào)給締約另一方。少數(shù)國(guó)家簽訂的投資協(xié)定只有一張“行業(yè)列表”，因?yàn)檫@些投資協(xié)定規(guī)定，所有的現(xiàn)存不符措施均豁免于國(guó)民待遇等義務(wù)，例如加拿大與泰國(guó)簽訂的投資協(xié)定就屬于此類(lèi)。 從數(shù)量上看，各國(guó)的負(fù)面清單有長(zhǎng)有短。美國(guó)在2012年生效的美國(guó)—盧旺達(dá)投資協(xié)定中的“措施列表”分為非金融行業(yè)和金融行業(yè)兩張表，共列出聯(lián)邦政府的21項(xiàng)現(xiàn)存不符措施，并“一攬子”列舉了各州的所有現(xiàn)存不符措施；“行業(yè)列表”列舉了5個(gè)行業(yè)，加上有關(guān)雙邊、多邊協(xié)定涉及的行業(yè)（僅就最惠國(guó)待遇而言）。值得注意的是，負(fù)面清單的長(zhǎng)短與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并無(wú)必然聯(lián)系。例如，在日本與越南簽訂的投保協(xié)定中，日本的“行業(yè)列表”列出了15個(gè)行業(yè)，而越南只列出了11個(gè)行業(yè)。 最后，各國(guó)在負(fù)面清單中具體列出哪些現(xiàn)存不符措施，以及保留哪些行業(yè)將來(lái)采取不符措施，因國(guó)情不同而有很大差異。 （作者為中倫律師事務(wù)所合伙人） >>鏈接<< 今年6月，中美兩國(guó)元首在美國(guó)加州安納伯格莊園會(huì)晤中達(dá)成關(guān)于積極推進(jìn)投資協(xié)定談判的共識(shí)。7月，在第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中，兩國(guó)元首的特別代表進(jìn)行了深入討論和交流。中方同意以準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單為基礎(chǔ)與美方進(jìn)行投資協(xié)定實(shí)質(zhì)性談判。 商務(wù)部新聞發(fā)言人沈丹陽(yáng)曾對(duì)此表示，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單的外資管理模式已逐漸成為國(guó)際投資規(guī)則發(fā)展的新趨勢(shì)，世界上至少有77個(gè)國(guó)家采用了此種模式。我們同意采用這種模式是適應(yīng)國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)的需要，與我國(guó)正在推進(jìn)的行政審批制度改革的方向是一致的，有利于為各類(lèi)所有制企業(yè)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 近年來(lái)，我國(guó)積極參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，與世界經(jīng)濟(jì)融合進(jìn)一步加深。據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議統(tǒng)計(jì)，2012年中國(guó)已成為全球第三大對(duì)外直接投資經(jīng)濟(jì)體。在這一背景下，中方需要通過(guò)與美國(guó)在內(nèi)的其他經(jīng)濟(jì)體締結(jié)投資協(xié)定，確立更高層級(jí)的法律框架，從而切實(shí)提升中國(guó)投資者權(quán)益保障水平，促進(jìn)對(duì)外投資。 原文鏈接：http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2013-11/06/nw.D110000renmrb_20131106_1-22.htm