人民日報談地方債怪相：欠債越多地方官提拔越快

地方債總額中約有40％為或有債務(wù)

新一輪審計摸底已開啟，專家預(yù)計，地方債務(wù)仍在總體可控的安全區(qū)間

目前的規(guī)模有多大，是地方債問題的焦點(diǎn)之一。對此，很多學(xué)者和機(jī)構(gòu)都做了推算：18萬億元、20萬億元，近日有外資投行甚至認(rèn)為會超過24萬億元……這些數(shù)字的可信度有多高？

關(guān)于我國地方債規(guī)模，最權(quán)威的數(shù)據(jù)來源于審計署兩次對地方債務(wù)的審計。

第一次是2011年3月至5月，審計署對全國省市縣三級地方政府債務(wù)進(jìn)行了全面審計。數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，我國地方政府債務(wù)余額為10.7萬億元。

第二次是2012年11月至2013年2月，為摸清地方政府性債務(wù)增長變化情況，審計署對36個地方政府本級2011年以來政府性債務(wù)情況進(jìn)行了審計。數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，這36個地方政府本級政府性債務(wù)余額3.85萬億元，比2010年增長12.94%。

賈康說，審計署2011年的審計，將地方債分成三大部分。一是地方政府明確直接負(fù)有還本付息責(zé)任的債務(wù)，占比60%多一點(diǎn)；二是地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)；三是地方債務(wù)是形式上看不到跟地方政府有關(guān)聯(lián)，但實(shí)際上債務(wù)出現(xiàn)還本付息問題會把地方政府牽連進(jìn)去、存在連帶責(zé)任的債務(wù)。

“事實(shí)上，第二、第三部分只能算地方政府或有債務(wù)，發(fā)生不發(fā)生、發(fā)生多少，都具有不確定性和可調(diào)控性。”賈康說。

今年8月初，審計署開啟了新一輪全國范圍內(nèi)的城市地方債審計摸底，但目前還未形成最終審計結(jié)果。

“根據(jù)第一次審計的地方債務(wù)總額和第二次審計部分地區(qū)地方債務(wù)的增長速度，以及對部分地區(qū)的調(diào)研，我預(yù)計地方債務(wù)的總額仍在一個總體可控的安全區(qū)間。”賈康說。

地方債高增長，源于體制性原因

財權(quán)與事權(quán)不匹配、事權(quán)劃分不清、唯GDP的政績觀、投資效率偏低等共同推高地方債

地方債早已有之，近年來之所以成為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的熱點(diǎn)問題，主要源于規(guī)模的快速增長。連年高增長，原因何在？

“表面上看，地方政府負(fù)債快速增長有許多理由。”賈康說，諸如為抵御金融危機(jī)沖擊而興辦的投資項(xiàng)目和經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)建設(shè)，加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、興建大型公益項(xiàng)目和改善市容市貌等。但透過現(xiàn)象看本質(zhì)，地方政府負(fù)債快速增長有深刻的體制性原因。

首先不得不提的，是我國在1994年實(shí)施的分稅制改革。“分稅制改革的方向沒問題，但由于種種因素，至今在省以下沒有真正貫徹分稅制，而是演變成為五花八門、復(fù)雜多樣、一地一率、討價還價色彩甚濃的分成制和包干制。”賈康說。長期以來，中央與地方之間的事權(quán)劃分不清晰，農(nóng)業(yè)、交通、教育等諸多支出項(xiàng)目都由中央和地方共同承擔(dān)。地方政府支出責(zé)任總體模糊，但在具體場合又往往在不斷強(qiáng)化，超出其財政能力。

“往深里講，除了被動舉債的壓力外，地方政府也有主動舉債的動力。”趙錫軍說。

一些地方政府存在“借債—開發(fā)—盈利—還債”的邏輯：通過舉債增加對城市基礎(chǔ)設(shè)施投資，可以明顯改善投資環(huán)境，增加對外來資本的吸引力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還可以使城市土地得到大幅度升值，增加地方財政收入，從而用于償還債務(wù)。

在政績考核壓力下，投資可以對GDP增長有更加直接的拉動作用，讓地方官員“面子上更好看”。甚至還催生了一個怪現(xiàn)象：欠債越多的地方，發(fā)展得越快，地方官員提拔得越快。

“尤其是在2008年國際金融危機(jī)后，地方政府面對經(jīng)濟(jì)增速放緩，更有了舉債的壓力和動力。”中國經(jīng)濟(jì)改革研究基金會國民經(jīng)濟(jì)研究所常務(wù)副所長王梅說，根據(jù)審計署公布的數(shù)據(jù)，在2010年底，地方政府債務(wù)10.7萬億元中，有5.24萬億元形成于2009年和2010年。

嚴(yán)格來說，如果運(yùn)作得當(dāng)，地方政府這種“先借債發(fā)展，再盈利還錢”的思路并沒有太大問題。但現(xiàn)實(shí)中，不少地方恰恰在“還錢”環(huán)節(jié)出了問題。這就是地方政府負(fù)債快速增長的另一個深層次原因——滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革的政府行政管理體制改革。

“干了很多不該干的事，職能合理化與綜合績效考評卻沒有跟上。往往借錢很輕松，還錢很費(fèi)勁。”賈康說，一些地方領(lǐng)導(dǎo)急于在任期內(nèi)表現(xiàn)“政績”，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目熱衷于“短、平、快”，發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目立項(xiàng)缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C。與體制改革不到位等密切相關(guān)的這些行為，導(dǎo)致投資效率明顯偏低，同時還增加了債務(wù)風(fēng)險。

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