吳福明：化解地方債危機的治本之策

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◎吳福明（上海社會科學院經(jīng)濟研究所博士）

前不久，江蘇省出臺了嚴控土地儲備融資規(guī)模的文件，將土地融資審核權(quán)收歸省級部門，土地儲備融資機構(gòu)實行與其債務(wù)掛鉤的融資規(guī)?？ㄖ贫龋伺e雖能在一定程度上起到控制地方債務(wù)風險的作用，但不能從根本上解決問題。筆者認為，正是由于土地金融市場本身的嚴重失衡才導致了問題的發(fā)生，所以必須解決土地金融本身的失衡，才能從根本上化解地方債務(wù)危機。

所謂土地金融是指以土地為信用工具而產(chǎn)生的一種長期融資制度，它包括農(nóng)地金融與市地金融兩方面。一個完整的土地金融體系應(yīng)包括土地金融機構(gòu)與土地金融工具及其流通市場。土地金融機構(gòu)為特種金融機構(gòu)，通常為土地銀行等，而土地債券則是最主要的金融工具。

目前，我國土地金融體系發(fā)育不完全，土地金融市場嚴重失衡。這主要表現(xiàn)在以下兩個方面：首先，農(nóng)地金融與市地金融發(fā)展極不平衡，政府將資源放在市地金融上，農(nóng)地金融則處于配角。誠然，農(nóng)地固有的特點是其金融不發(fā)達的重要原因。但市地金融的過度也在某種程度上擠壓了農(nóng)地金融發(fā)展的空間。其次，市地金融本身發(fā)展失衡。

近年來，我國的市地金融呈現(xiàn)非理性的繁榮景象：財政土地化，土地金融化?？陀^地說，這種模式曾為中國經(jīng)濟的高速發(fā)展創(chuàng)造了條件，但是，這種模式的弊端也日益顯現(xiàn)，最引人注目的便是地方債危機。各地大規(guī)模城鎮(zhèn)化“造城運動”導致“寅吃卯糧”。地方政府通過平臺公司與土地儲備機構(gòu)以土地向金融機構(gòu)抵押或質(zhì)押不斷融資，這種所謂的土地金融是政府直接用未來收益償還的負債式經(jīng)營。其數(shù)目十分驚人！

所謂的地方債，絕大多數(shù)屬于這種土地金融。地方債規(guī)模2009年即達11萬億元，為當年地方本級財政收入的3倍。新一輪地方債的審計結(jié)果雖然未出來，估計不低于2009年的水平。據(jù)銀監(jiān)會的有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2012年底，地方政府融資平臺貸款為93035億元。至2013年3月19日，全國城投債余額為19437.25億元。目前本級政府債務(wù)余額與本年可用的財政收入的比率，即直接度量地方政府償還能力的債務(wù)率雖然離100%的警戒線還有一段距離，但從結(jié)構(gòu)上來看卻不容樂觀。

與市地金融的異常繁榮相反的是農(nóng)地金融的極度不發(fā)達，從某種角度來看，正是后者的“犧牲”才成就了前者的“輝煌”。

2005年以來，只有重慶、寧夏、福建、遼寧等少數(shù)地區(qū)進行了以土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的零星貸款。即使是稱為吉林模式的“土地收益保證貸款”累計也只有2.8億元，也就是說農(nóng)戶直接以土地使用權(quán)為擔保的土地金融額只有數(shù)億，如果把“地票”（年百億左右）、農(nóng)地信托等廣義土地金融也算進去的話，也只不過數(shù)百億，這與數(shù)萬億的市地金融相比，簡直是“滄海一粟”。

另一方面，城鎮(zhèn)化“圈地”、“征地”致6500多萬農(nóng)民失地，“流轉(zhuǎn)”進地方政府與開發(fā)商手中，農(nóng)地變成了市地。其價值幾何級數(shù)的上升，在此基礎(chǔ)上的市地金融也隨之日長夜長。

我們再來看城市土地金融自身的失衡。這種失衡主要表現(xiàn)在土地間接金融與直接金融上。目前市地金融工具單一，主要依賴銀行的間接融資，而土地債券等直接金融則鮮見。盡管以土地作為抵押的地方（城投）債也在交易所掛牌交易，但其透明度差，離真正意義上的市地債券差距甚遠。

土地金融是特種金融，其特點與其運作周期顯然都有別于工商金融，而目前城市土地金融實際上依附于工商金融之中，并不具獨立性。城市土地金融失衡造成金融效率的低下與金融風險的積聚。從某種程度上來看，地方融資平臺問題實際上是土地金融市場發(fā)育不全的結(jié)果，其一，正是由于土地直接金融不發(fā)達，地方政府土地融資才過分依賴銀行這一間接融資渠道。其二，以地方平臺貸款為主的城市土地金融嚴重錯位，政策性與盈利性混沌不清。效率不高，成本過高，極易產(chǎn)生腐敗。由于其獨立性差，沒有破產(chǎn)隔離帶，極易將其將風險向工商金融擴散。另外，土地金融的失衡還導致保障功能缺失。土地儲備（收購）需要穩(wěn)定大額的資金，而商業(yè)銀行以盈利為目的，收益低、資金短缺的公益性土地儲備難以獲得支持，而政策性銀行如國家開發(fā)銀行也因“僧多粥少”而難以面面俱到。

所以，化解地方債危機，建立直接土地金融及其與之配套的機構(gòu)與資本市場很有必要。目前可從省級地方政府入手，改組地方融資平臺及其土地收儲（征收）機構(gòu)為土地銀行，公開發(fā)行土地債券。土地債券應(yīng)具備融資工具與補償工具的功能：一是為城鄉(xiāng)土地金融業(yè)務(wù)籌集長期、低利資金；二是城鎮(zhèn)化過程中土地征收與補償工具。兩種用途的土地債券在不同的階段應(yīng)有不同的側(cè)重。一方面，土地債券可作為土地銀行的主要融資工具，另一方面，作為現(xiàn)金的替代物，土地債券可用于城市土地儲備的收購與農(nóng)地征收等。而發(fā)行土地債券的標的物既可以是土地資產(chǎn)也可以是土地未來收益現(xiàn)金流。各發(fā)行地方政府應(yīng)將每年土地債券還本付息額列入當年的預(yù)算，提前撥給土地銀行以備支付。土地債券的發(fā)行權(quán)限設(shè)定為省級政府，省級政府以下的地方政府可向其借入土地債券用于土地征收補償。