未強(qiáng)調(diào)“地方” 審計(jì)署將全面審計(jì)政府債

每經(jīng)記者 金微 發(fā)自北京

時(shí)隔兩年，政府性債務(wù)再次迎來大摸底。昨天（7月28日），審計(jì)署官方網(wǎng)站發(fā)布一則簡(jiǎn)短消息稱，根據(jù)國(guó)務(wù)院要求，審計(jì)署將組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)。新華社引用業(yè)內(nèi)人士的分析稱，這次審計(jì)署并未強(qiáng)調(diào)“地方”，預(yù)計(jì)將對(duì)中央和地方政府性債務(wù)首次進(jìn)行全面審計(jì)。

此前有消息稱，為了對(duì)全國(guó)政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)署暫停所有項(xiàng)目并開始培訓(xùn)，下周開始進(jìn)駐各省區(qū)市。

審計(jì)署審計(jì)科研所有關(guān)人士向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者否認(rèn)了暫停所有項(xiàng)目的說法。民生證券研究院副院長(zhǎng)管清友表示，審計(jì)署審計(jì)地方債務(wù)，屬于正常審計(jì)，也是落實(shí)總理視察的要求，沒必要過度解讀。摸清家底，很有必要，地方債務(wù)有風(fēng)險(xiǎn)，但過分渲染也不客觀。

專家稱涉及五級(jí)政府/

上周末，審計(jì)人員有些忙。多名地市縣審計(jì)人員證實(shí)自己參加審計(jì)署債務(wù)審計(jì)培訓(xùn)，一名廣西地方審計(jì)人員發(fā)微博稱：我美好的周末又獻(xiàn)給了“全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)培訓(xùn)”。

今年6月，審計(jì)署剛發(fā)布了區(qū)域地方債抽查報(bào)告——公布了36個(gè)地方政府2011年以來政府性債務(wù)的審計(jì)情況。截至2012年底，上述地方政府債務(wù)余額達(dá)到3.85萬億元，兩年以來增長(zhǎng)了12.94%，其中16個(gè)地區(qū)債務(wù)率超過100%，凸顯了部分地區(qū)地方政府債務(wù)過高的隱憂，以及一些地方政府盲目舉債的情況。

關(guān)于地方債最全面的審計(jì)報(bào)告在2011年公布，截至2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的債務(wù)余額約10.7萬億元。據(jù)介紹，為了完成2011年的審計(jì)工作，審計(jì)署動(dòng)用了4.13萬名審計(jì)人員。

專家預(yù)計(jì)此次審計(jì)時(shí)間也將為兩三個(gè)月。審計(jì)署審計(jì)科研所研究員杜相乾在接受 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)說，審計(jì)署的審計(jì)原則是按照“見賬、見人、見物，逐筆、逐項(xiàng)審核”，上次審計(jì)共用了4萬多人，這次審計(jì)所需要的人員“可以參照4.17萬這個(gè)數(shù)據(jù)”。

杜相乾表示，審計(jì)署停了所有項(xiàng)目“顯然是不科學(xué)的說法，比如對(duì)華潤(rùn)宋林的審計(jì)尚未結(jié)束的話，肯定不能停。”另外，多位分析人士指出，這次審計(jì)的范圍將擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，依據(jù)是“政府性債務(wù)，而非地方政府性債務(wù)”。海通證券首席宏觀債券研究員表示，審計(jì)署將對(duì)中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府性債務(wù)進(jìn)行摸底，比2010審計(jì)增加鄉(xiāng)級(jí)債。

除了擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還涉及中央政府部門，如果屬實(shí)，這將是審計(jì)署歷史上規(guī)模最大的一次專項(xiàng)審計(jì)。不過，杜相乾說，審計(jì)署并沒有公布審計(jì)方案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)審計(jì)到目前為止還是傳言，另外中央一級(jí)賬目比較清楚，會(huì)不會(huì)審計(jì)不好說。

部分地方政府“借新還舊”

廣東省社會(huì)科學(xué)綜合開發(fā)研究中心主任黎友煥在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》采訪時(shí)說，有些地方債是表外業(yè)務(wù)，也有地方政府瞞報(bào)或者少報(bào)，這次審計(jì)應(yīng)該從制度上杜絕這種現(xiàn)象，需要全面清查各地實(shí)際發(fā)生的地方債務(wù)和財(cái)政收支情況，清除危機(jī)隱患?！安簧俚胤絺饕峭顿Y到地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，很多項(xiàng)目效益不明顯，甚至沒有效益，這也給地方債的償還留下了巨大隱患?！睂?duì)于中國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模，目前有很多種說法，除了2011年審計(jì)署公布的10.7萬億元外，今年5月份，國(guó)家審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝估計(jì)，目前各級(jí)政府總債務(wù)規(guī)模在15萬億至18萬億元；而財(cái)政部原部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)此前估計(jì)的數(shù)字是超過20萬億元。

隨著中央政府采取了多種手段嚴(yán)控地方債務(wù)，各地又采取更為隱蔽，甚至是以不計(jì)成本的方式尋求債務(wù)援助。如審計(jì)署6月的報(bào)告稱，審計(jì)查出的地方政府變相舉債融資資金，占這些地區(qū)兩年新舉借債務(wù)總額的15.82%，變相舉債融資的手段“多元化”，不僅包括信托貸款、融資租賃、售后回租，還發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、BT（建設(shè)-移交）、墊資施工，甚至違規(guī)集資。

地方政府一般通過向投融資平臺(tái)注入土地資源來獲得銀行貸款，以城市土地未來預(yù)期的出讓收入作為地方債的還款來源和保障。但是當(dāng)土地市場(chǎng)低迷時(shí)，地方政府如何還錢就成了問題。

今年，首批地方政府發(fā)行的債券中，約有1/3用于償還到期地方債，部分地方政府陷入發(fā)新債還舊債循環(huán)中。黎友煥說，一些地方政府如果按照國(guó)際通行做法早就破產(chǎn)了，一些地區(qū)的財(cái)政收入甚至償還利息都困難，而且地方債已經(jīng)通過賣地償還方式綁架了房地產(chǎn)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而綁架了實(shí)體企業(yè)、銀行等市場(chǎng)主體，一旦資金鏈斷裂，金融危機(jī)將隨即發(fā)生。

改革貨幣發(fā)行可解決地方債？

今年5月，國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)惠譽(yù)將中國(guó)的長(zhǎng)期本幣信用評(píng)級(jí)從AA-降至A+，理由是擔(dān)心政府債務(wù)膨脹及影子銀行擴(kuò)張損害金融穩(wěn)定。最近，國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪表示，預(yù)計(jì)中國(guó)地方債下半年到期后有違約風(fēng)險(xiǎn)。

審計(jì)署這次全國(guó)清查地方債，無疑增加了公眾的憂慮情緒。管清友則認(rèn)為，地方債務(wù)有風(fēng)險(xiǎn)，但過分渲染也不客觀，摸清家底很有必要。“融資平臺(tái)會(huì)管得嚴(yán)格，也是為符合條件的地方發(fā)債做準(zhǔn)備，有保有控，逐漸釋放風(fēng)險(xiǎn)，才是理性選擇?！?/p>

相關(guān)專家表示，這次啟動(dòng)全面審計(jì)工作，也是為了出臺(tái)更好的對(duì)策，但需要警惕市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。黎友煥說，銀監(jiān)局暫停融資信托發(fā)行，要密切注意風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，特別要注意不能完全掐斷融資信托發(fā)行，既要縮也不能斷，要清楚有些地方已經(jīng)是以發(fā)新債來還舊債了，一旦斷奶危機(jī)可能即刻就發(fā)生，而且引發(fā)傳染性連鎖反應(yīng)，這才是最危險(xiǎn)的，“如果下手太狠，由資金鏈斷裂引發(fā)的危機(jī)便馬上發(fā)生?！?/p>

有研究資料表明，絕大部分地方債的償還是以拍地方式，但很快就形成風(fēng)險(xiǎn)怪圈：地價(jià)提高導(dǎo)致房?jī)r(jià)上漲，房?jī)r(jià)上漲擠壓實(shí)體經(jīng)濟(jì)和消費(fèi)拉動(dòng)力，最后是地方政府、銀行、房企、實(shí)體經(jīng)濟(jì)等市場(chǎng)主體和社會(huì)組織全面捆綁，而且泡沫越來越大，金融風(fēng)險(xiǎn)越來越近，處理難度越來越大。

未來拿什么來償還債務(wù)？有學(xué)者總結(jié)了幾條思路：出售國(guó)有資產(chǎn)、開征房產(chǎn)稅、利用財(cái)政資金擔(dān)保融資以及借新還舊等。不過，也有學(xué)者提出了地方債的解決可寄望于貨幣發(fā)行改革。中國(guó)社科院研究員劉海波認(rèn)為，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)當(dāng)中，財(cái)政赤字會(huì)越來越大，這本來就是貨幣發(fā)行的途徑，中國(guó)基礎(chǔ)貨幣根本沒有通過這個(gè)途徑，而是通過外匯占款?！霸谥鳈?quán)貨幣體制的國(guó)家，基礎(chǔ)貨幣的發(fā)行應(yīng)該是通過財(cái)政支出，因此部分債務(wù)可以用替換外匯儲(chǔ)備發(fā)行的基礎(chǔ)貨幣補(bǔ)上，消減了外儲(chǔ)也就消減了地方債務(wù)?！?/p>

劉海波認(rèn)為，對(duì)地方債的處理要區(qū)別對(duì)待，一方面，對(duì)于地方政府的亂投資、銀行亂貸款，該由銀行和地方自行承擔(dān)后果；另一方面，中央需要甄別地方政府項(xiàng)目，評(píng)估其公益性質(zhì)，由中央償還一部分地方債，“償還資金的來源有兩個(gè)：一方面大幅度減少出口退稅，這就節(jié)省了中央財(cái)政資金，可以償還地方債；另一方面使用自主發(fā)行的主權(quán)貨幣消滅一部分地方政府債務(wù)，如由央行買國(guó)債，由這部分財(cái)政赤字來償還?！?/p>